К вопросу о роли принципа разделения властей в защите прав человека

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры гражданского права и процесса и международного частного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Конституция Российской Федерации – основной акт нашей страны, в котором отражены основополагающие принципы, на которых базируется весь государственный строй. Одним из наиболее значимых принципов является принцип разделения властей, который гарантирует всем лицам находящихся на территории Российской Федерации независимое гражданское правосудие. В юридической науке существуют различные точки зрения на реализацию данного принципа.

Ключевые слова: 

власть, принцип, разделение властей, российское законодательство, правосудие, Конституция, Россия, РФ.

Исследование подготовлено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 16-33-01005"а2"
«Рассмотрение частноправовых споров в странах БРИКС» 2016-2018 гг.
(Н.рук. – Е.П. Русакова)
 
     Разделение властей в России осуществляется на основе принципа субсидиарности, под котором понимается содействие одной ветви власти другой ее ветви при выполнении функций государства при условии, что против этого не возражает соответствующая ветвь власти и если это не противоречит конституции, а также на основе принципа пропорциональности – меры, предпринимаемые органами власти должны соответствовать реальной ситуации [8. С. 220]. Конституция России закрепляет принцип разделения властей в статье 10, гласящей, что осуществление государственной власти в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. 
     Статья 11 представляет собой логическое продолжение смысла содержания положения, закрепленного в статье 10. В данной статье закреплен исчерпывающий перечень органов, осуществляющих государственную власть в России. Таковыми являются: Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ и суды РФ. Анализируя данные положение, сразу же наталкиваешься на правовую неопределенность – каким образом соотносятся императивно обозначенные три ветви власти (ст.10) и четыре субъекта осуществления государственной власти (ст.11)? К какой ветви власти следует отнести Президента? И следует ли относить вообще? Или же это новая «ветвь» власти, которая обладает уникальными признаками, не присущими остальным «ветвям»? Таким образом, данная неопределенность выливается в проблему, касающейся роли и места Президента в системе государственной власти Российской Федерации. По данному вопросу в теории конституционного права сформировались три вполне обоснованные точки зрения. 
     Одни специалисты считают, что Президент возглавляет исполнительную ветвь власти и соответственно относится к ней [4. C. 88] [9. С. 292]. В подтверждение своей позиции авторы приводят положения п. а, п. б, п. в, п. д, ст. 83; ч. 3, ч.1 ст. 111; ст. 115; ст. 116. Непосредственно акцент ставится на порядке формирования Президентом Правительства, праве Президента отправить в отставку Правительство, присутствовать на его заседаниях, возможности отменить акт Правительства несоответствующий Конституции. Исходя из этого можно предположить, что Президент и Правительство находятся в отношениях субординации, образуя единую систему исполнительной власти. Однако здесь снова возникает неопределенность, связанная тем, что ФКЗ «О Правительстве», изданный во исполнение Конституции, определяет правительство в качестве высшего исполнительного органа государственной власти в Российской Федерации. Таким образом, именно Правительство возглавляет всю систему исполнительной власти в России. Президент же в качестве такового не упоминается. 
     Сторонники другого мнения не относят Президента ни к одной из трех ветвей власти, присуждая ему роль «арбитра», осуществляющего полномочия по обеспечению эффективного функционирования органов законодательной, исполнительной и судебной властей [5] [1. С. 131-132]. То есть Президент по своему правовому статусу «стоит над» другими ветвями и выступает в качестве своеобразного координатора, который способствует сбалансированной реализации разделения властей в системе государственной власти. Обосновывая данную точку зрения, авторы, как правило, ссылаются на ч.2 ст.80 и ч.1 ст.85, содержание которых заключается в том, что Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а при возникновении спорных ситуаций и конфликтов может использовать согласительные процедуры с целью разрешения данных разногласий между органами государственной власти. 
     Указанная позиция также не является совершенной. Во-первых, теоретическое обоснование и практическое применение принципа разделения властей не предполагают существование вышестоящих органов-координаторов, непосредственно обеспечивающих работу всех ветвей. Во-вторых, исходя из смысла анализируемой позиции, вышеуказанное полномочие Президента является основополагающим, то есть характеризующим его место и роль в государственном механизме. Данное полномочие должно быть обязанностью Президента, а не его правом. Статья 85, которая раскрывает неотъемлемую часть данного полномочия, говорит, что Президент РФ может, то есть вправе, (но не обязан) использовать согласительные процедуры для урегулирования конфликта. Тогда каким образом будет разрешен спор, в случае если Президент не воспользуется данным правом? И как будет развиваться ситуация, если конфликт возникнет между Президентом и другим органом государственной власти? Каким органом будет урегулирован данный вопрос? Как можно заметить, в данной теории больше вопросов, нежели ответов. 
     Иной точки зрения придерживается группа ученых, рассматривающих президентскую власть как самостоятельную четвертую ветвь власти наравне с законодательной, исполнительной и судебной [6. С. 342]. Особенность правового статуса Президента как главы государства состоит в том, что Президент исполняет предписанные Конституцией задачи как лично, так и посредством инициирования деятельности федеральных органов исполнительной власти. По нашему мнению, данная точка зрения в наиболее полной мере отражает фактическое место Президента в системе органов государственной власти. Как уже было упомянуто в предыдущих параграфах, принцип разделения властей не предполагает исключительное разделение только трех основных функций –издание законов, их исполнение и разрешение конфликтов. Данная система разделения была характерна для общества XVIII века, где главной целью было ограничения власти монарха высшим представительным органом, выражающим волю народа – Парламентом. 
     С развитием общества развивается и усложняется система управления, возникают уникальные новые институты, новые органы, которые не могут вписываться по своему правовому статусу в уже существующую триаду властей. Ценность данного принципа – недопущение концентрации всей полноты власти в одном органе или у одного должностного лица. Следовательно, не имеет значения количество основополагающих функций и, соответственно, количество ветвей власти, если они сбалансированы и уравновешивают друг друга. Президент действует совместно с другими ветвями власти, принимая в той или иной степени участие в каждой из них. Участвуя в деятельности законодательной власти Президент вносит законопроекты в Государственную Думу (п.г ст.84 Конституции РФ), подписывает и обнародует федеральные законы (п.д ст.84 Конституции РФ), обращается к Федеральному собранию с ежегодными посланиями (п.е ст.84 Конституции РФ). 
     Содержание деятельности Президента в исполнительной власти заключено в следующих положениях: п. а, п. б, п. в, п. д, ст. 83; ч. 3, ч.1 ст. 111; ст. 115; ст. 116 Конституции РФ. Кроме того, часть полномочий Президента пересекается с полномочиями Правительства, например, определение основных направлений внутренней и внешней политики и обеспечение их проведения. Квазисудебная деятельность Президента ограничивается правом помилования (п.в ст.89 Конституции РФ). 
     Основной же аргумент, которым оперирую ученые, исходит из того, что Президент обладает таким широким объемом полномочий, каким не обладает ни один из существующих органов. Все это позволяет нам говорить о формировании президентской власти. Однако данная позиция не согласуется со ст. 10 Конституции, которая в императивном порядке закрепляет только три функции, не предполагая последующего расширения указанного перечня. Ю.А. Дмитриев предлагает следующую формулировку данной статьи: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей. Органы государственной власти в пределах своих полномочий самостоятельны» [2. С. 351]. В таком виде статья позволит Конституции «подстроиться» под поступательное развитие государственной системы и избежать возникновения разногласий по поводу органов, чей статус не позволяет отнести их к классической триаде. 
     В продолжение анализа органов власти следует также обратить внимание на неоднозначное правовое положение и таких органов как Прокуратура РФ, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Конституционное Собрание, Конституционный суд (некоторые авторы не считают данный орган судебным), которые, как и президент, не вписываются ни в одну из закрепленных ветвей власти. Это дает основание ученым говорить о формировании других ветвей власти. В.Е. Чиркин, например, выделяет контрольную ветвь власти, к которой относит Прокуратуру РФ, Уполномоченного по правам человека, Счетную палату РФ, Конституционный суд РФ. 
     В качестве критериев обособления данной ветви власти как самостоятельной, автор выделяет: 
1) Отсутствие у нее, как правило, административных, непосредственно принудительных полномочий (Конституционный суд не отменяет акт, несоответствующий Конституции, а лишает его юридической силы). Уполномоченный сам не вправе применять какие-либо меры административного воздействия, в случае выявления нарушений он обращается в соответствующие органы (может обратиться в суд, Прокуратуру, делает доклады Парламенту). Органы контроля занимаются лишь расследованием, проверкой, изучением состояния дел и не вправе вмешиваться в оперативную деятельность учреждений и предприятий 
2) Организационная рассредоточенность при единстве выполняемой функции, то есть отсутствие иерархической соподчиненности (существующей, например, у органов исполнительной власти). 
3) Контрольная власть – преимущественно функциональная система, ее организационно-функциональные части обособлены [7. С. 53-54].
4) Органы контрольной власти независимы в процессе осуществления своей деятельности и не подчинены другим органам. Термин контрольная власть не является исключительно доктринальным. В некоторых странах данный термин имел конституционное закрепление (например, в Конституции Алжира 1976 г., устанавливалась, что контрольная власть реализуется посредством различных органов). Ю.А. Дмитриев и А.М. Николаев помимо контрольной и президентской властей предлагают выделять и учредительную, к которой они относят Конституционное собрание, как особый орган, уполномоченный на принятие Конституции [2. С. 622].
 
     Также хотелось бы уделить внимание осуществлению судебной власти в России. Принципиальное отличие судебной власти от двух других заключается в том, что функции, которые выполняются ее органами не могут быть сведены к осуществлению только определенного вида деятельности – изданию законов или организации их исполнения. Ввиду этого органы данной власти отличаются разнообразием и сложностью формирования. Кроме того, деятельность судов, как и других органов государственной власти носит публичный характер, однако, эта «публичность» в бытовом и политическом смысле в наименьшей степени свойственна данным органам. 
     При исследовании проблемы реализации принципа разделения властей в системе государственной власти России основной акцент делается на взаимодействии и балансе законодательной и исполнительной власти, в то время как судебная власть остается в тени. В России налицо отставание судебной власти от законодательной и исполнительной как в теоретическом, так и практическом плане, что в свою очередь снижает эффективность работы некоторых звеньев судебных органов, а также органов других ветвей власти. 
     Статья 10 Конституции РФ гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. То есть данный принцип реализуется на двух уровнях государственной власти – федеральном и региональном. Очевидно, что судебная система представляет собой систему судов – совокупность элементов, образующих определенное единство. Вопросы судоустройства отнесены к исключительному ведению Российской Федерации. Таким образом, субъекты не имеют права создания собственной системы судов. 
     В соответствии с ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» судами субъектов являются Конституционные (Уставные) суды и мировые судьи, которые в свою очередь не образуют систему, а мировые судьи в свою очередь входят в систему судов общей юрисдикции, (принимают решения от имени Российской Федерации). Принимая во внимание то, что из 85 субъектов Конституционные (Уставные) суды образованы лишь в 16, а также вышеупомянутое положение о том, что Конституционный суд не является судом в его общепризнанном понимании, то можно сказать, что государственная власть в субъектах оказывается разделенной не на три, а на две власти: законодательную и исполнительную. Следовательно, утверждение о полной и четкой реализации принципа разделения властей на региональном уровне не является в полной мере корректным. 
     Из вышеизложенного следует, что принцип разделения властей в том виде, в котором он изложен в статьях 10, 11 Конституции РФ не соотносится с фактически сложившейся ситуацией. Конституция, видимо, в силу не вполне достаточной готовности воспринять принцип разделения властей, выделяет традиционные три ветви власти: законодательную, исполнительную, судебную. В то время как есть все основания для выделения по меньшей мере еще двух ветвей власти: президентской и контрольной. Кроме того, существует множество вопросов, вызванных правовой неопределенностью и связанных с реализацией судебной власти в России.
Литература: 
[1] Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Наука, 1998. 
[2] Дмитриев Ю.А., Николаев А.М. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М.: ООО «Профобразование», 2002. 
[3] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юрист, 1999. 
[4] Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред. В.А. Четвернин. М., 1997. 
[5] Комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. Л.А Окуньков. М., 1996. 
[6] Чиркин В.Е Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.
[7] Чиркин В.Е. Прокуратура РФ в системе единства государственной власти и разделения ее ветвей // Российский юридический журнал. 2009. № 3.
[8] Чиркин В.Е. Конституционная терминология: Монография Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М.: НОРМА: ИНФА – М, 2015.
[9] Шаблинский И.Г. Конституционные реформы в России и принцип разделения властей. Диссертация доктора юридических наук. М., 1997.