Канадский омбудсмен по банковским услугам и инвестициям: история создания и компетенция

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса и международного частного права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В статье исследована история создания и правового регулирования деятельности Службы Канадского омбудсмена по банковским услугам и инвестициям (Canadian Ombudsman for Banking Services and Investments - OBSI), созданной в 1996 г. Банковской ассоциацией Канады. Служба OBSI - это независимая служба по альтернативному разрешению споров для потребителей финансовых услуг и представителей малого бизнеса, если их жалобы к банкам, страховым компаниям, брокерам по ценным бумагам и др. не могут быть разрешены внутри указанных финансовых учреждений. В настоящее время членами OBSI являются более 600 финансовых учреждений Канады, среди которых банки, финансовые и инвестиционные брокеры, финансовые консультанты и др. Порядок деятельности Службы OBSI урегулирован в Правилах составления и подачи исковых заявлений 2013 г. (банки, уполномоченные иностранные банки и утвержденные органы по внешним жалобам) (Complaints (Banks, Authorized Foreign Banks and External Complaints Bodies) Regulations. Сделан вывод, что: 1) отсутствие обязательного членства в каком-либо национальном органе по разрешению финансовых споров; а также 2) отсутствие полномочий по исключению из членства OBSI, обесценивает его работу и приводит к тому, что некоторые банки отказываются выполнять рекомендации омбудсмена.

Ключевые слова: 

финансовые услуги, банковский омбудсмен, финансовый омбудсмен, Канады, защита прав потребителей, финансовые споры, инвестиции.

Исследование подготовлено при финансовой поддержки РФФИ
в рамках научного проекта №17-03-00093 "а" (Н. рук. - Е.Е. Фролова)
 
     Корни современной службы Финансового омбудсмена Канады прослеживаются более 20 лет с начала 1990-х годов. В тот период настроение канадского общества повернулось против крупных банков Канады из-за ряда факторов, писало консалтинговое агентство «Denise Barrett Consulting» [5]. Банки в одностороннем порядке начали взимать плату за услуги, которые они когда-то предоставляли бесплатно. Кредитная политика стала ужесточаться, частично основываясь на кредитных баллах, которые не были хорошо известны или понятны клиентам и малым предприятиям. После ряда общественных обсуждений и угрозы публичного скандала, Канадская банковская ассоциация (Canadian Bankers Association) объявила о формировании офисов омбудсмена (ombudsman offices) в каждом банке и создании службы Канадского омбудсмена по банковским делам (Canadian Banking Ombudsman) для рассмотрения апелляций отдельных решений омбудсменов банков. CBO начал свою деятельность в середине 1996 г. Первоначальная реакция потребителей и банков Канады на деятельность службы Банковского омбудсмена (CBO) была в целом отрицательной. Общей причиной этой первоначальной реакции было то, что Банковский омбудсмен был создан банками, и возникли опасения, что он будет предвзято относиться к жалобам потребителей. Будучи отраслевым подразделением банков по разрешению споров, Офис CBO был во многом схож с такими организациями, как Better Business Bureau или Advertising Standards Canada [5].
 
Общая характеристика деятельности Омбудсмена по банковским услугам и инвестициям
     Канадский омбудсмен по банковским услугам и инвестициям (Canadian Ombudsman for Banking Services and Investments- OBSI) [3] - это независимая служба по альтернативному разрешению споров для потребителей финансовых услуг и представителей малого бизнеса, если их жалобы к банкам, страховым компаниям, брокерам по ценным бумагам и др. не могут быть разрешены внутри указанных финансовых учреждений. Служба OBSI рассматривает жалобы граждан и представителей мало бизнеса в отношении предоставленных им финансовых услуг, и выносит рекомендации (recommendation) по восстановлению финансового положения клиентов. Эти рекомендации не являются обязательными к исполнению членами OBSI, но служба OBSI может сделать публичное заявление о том, что банк (или другое финансовое учреждение) отказался выполнять рекомендации OBSI. Если клиенту (банку или потребителю финансовой услуги) не нравятся выводы OBSI, то клиент может обратиться к адвокату или искать другие способы разрешения спора.
     Служба OBSI не предоставляет финансовые или юридические консультации (financial or legal advice) потребителям. Кроме того, как беспристрастный и независимый омбудсмен, служба OBSI не может быть ни адвокатом потребителя, ни адвокатом финансового учреждения (банка и пр.). Служба OBSI может выносить рекомендации (recommendations) на сумму до 350 000 долларов США. 
     В настоящее время на сайте OBSI заявлено, что членами OBSI являются более 600 финансовых учреждений Канады, в том числе: 1) члены Регулятивной организации в сфере инвестиционной индустрии Канады (Investment Industry Regulatory Organization of Canada (IIROC)); 2) компании-партнеры Ассоциации дилеров Канады (Mutual Fund Dealers Association of Canada (MFDA)); 3) компании взаимных фондов (Mutual fund companies); 4) освобожденные дилеры рынка (Exempt market dealers); 5) менеджеры портфельных инвестиций (Portfolio managers); 6) дилеры планированию стипендий на обучение (Scholarship plan dealers); 7) услуги по торговле иностранной валютой ( Forex trading services); 8) банки (Banks); 9) Кредитные союзы (Credit unions); Федеральные трастовые и кредитные компании и другие депозитные организации (Federal trust and loan companies and other deposit-taking organizations). 
 
История OBSI
     В 2016 г. служба OBSI Канады отметила свой 20-й год работы в качестве беспристрастного, справедливого и независимого органа, рассматривающего жалобы, связанным с банковскими делами и инвестициями, отмечено на сайте организации в разделе «Наша история» [10]. В 1996 г. в Канаде впервые был создан Канадский банковский омбудсмен (CBO), омбудсменом и генеральным директором был назначен Майкл Лаубер. Первоначально служба CBO рассматривала жалобы представителей малого бизнеса в отношении 9 банков-членов CBO. За год было проведено 18 разбирательств (investigations). В 1997 г. мандат CBO был расширен: в него были включены жалобы розничных потребителей (retail consumers) – обычных граждан, которые имели претензии к одному из банков-членов CBO. В 1999 г. начал свою работу веб-сайт службы CBO. В 2001 г. число банков-членов CBO возросло до 35.
     В 2002 г. служба CBO получила новое название - Омбудсмен по банковским услугам и инвестициям (OBSI). В компетенцию службы OBSI были включены инвестиционные споры, а в члены OBSI вошли 450 инвестиционных дилеров, дилеров паевых фондов и инвестиционных компаний. Членами OBSI стали все члены Корпорации по регулированию инвестиционной индустрии Канады и Ассоциация дилеров взаимных фондов Канады. В 2003 г. OBSI испытывает всплеск жалоб, связанных с инвестициями: впервые количество рассмотренных за год жалоб достигает 500.
     В 2004 г. число финансовых учреждений - членов OBSI достигло 500. В компетенцию OBSI входит рассмотрение жалоб по всем розничным банковским услугам, а также по вопросам ценных бумаг и паевых инвестиционных фондов. В 2006 г. к OBSI присоединяется Система кредитных союзов Saskatchewan (Saskatchewan credit union system), предоставляя более чем 500 000 своих членов доступ к независимой службе разрешения споров. В 2007 г. к Службе OBSI присоединилось несколько кредитных союзов провинции Альберта, общее количество членов OBSI увеличилось до 650. В 2011 г. Служба OBSI присоединяется к Международной сети омбудсменов по финансовым услугам (International Network of Financial Services Ombudsman Schemes). 
     Однако, деятельность Службы OBSI удовлетворяла не всех ее членов: в 2008 г. один из крупнейших банков страны - Королевский банк Канады (RBC) - покинул Службу OBSI и передал вопросы альтернативного разрешения финансовых споров в ведение частной фирмы. В 2011 г. из членов OBSI вышел банк «Торонто-Доминион» (Toronto-Dominion Bank - TD) [9].
     В 2012 г. Объединение канадских администраторов ценных бумаг (The Canadian Securities Administrators (CSA) предложило внести поправки в Национальный регламент № 31-103 (NI31-103), которые требовали от всех зарегистрированных дилеров и консультантов за пределами Квебека использовать OBSI в качестве единственной службы разрешения споров. Поправки вступили в силу в 2014 г., в связи с чем, количество членов OBSI достигло 1500. (Здесь следует отметить, что в настоящее время на официальном сайте OBSI указано иное количество членов – 600) [3].
     В 2015 г. омбудсменом и генеральным директором была назначена Сара Брэдли. Служба OBSI была определена как один из внешних органов по альтернативному разрешению споров в новом нормативном акте - Правилах составления и подачи исковых заявлений 2013 г. (банки, уполномоченные иностранные банки и утвержденные органы по внешним жалобам) (Complaints (Banks, Authorized Foreign Banks and External Complaints Bodies) Regulations) [4].
     Канадский обозреватель Пит Эванс писал, что согласно отчету Службы Омбудсмена по банковским услугам и инвестициям (OBSI) за 2017 г., в отчетном году в офисе было открыто 370 дел по жалобам потребителей на деятельность банков. Это больше, чем в 2016 г., когда было зарегистрировано 290 новых дел [6]. 
 
Общий порядок рассмотрения жалоб на финансовые услуги в Канаде
     Общий порядок подачи и рассмотрения жалоб от потребителей финансовых услуг обозначен на специальном веб-сайте Агентства финансовой защиты потребителей Канады (Financial Consumer Agency of Canada) [7]. Этот порядок распространяется на жалобы в отношении всех банков, розничных ассоциаций, федеральных трастов, кредитных и страховых компаний. Все перечисленные финансовые учреждения должны следовать этому порядку и информировать о нем потребителей финансовых услуг. Подача жалобы включает в себя 3 этапа (шага):
  • Шаг 1: местный уровень: во-первых, заявитель должен попытаться решить проблему напрямую с менеджером или представителем службы поддержки финансового учреждения. 
  • Шаг 2: Внутренний омбудсмен: если жалоба потребителя не была разрешена на местном уровне, ее следует передать Внутреннему омбудсмену финансового учреждения. Внутренний омбудсмен обязан рассмотреть жалобу в течение 90 дней.
  • Шаг 3: внешнее рассмотрение спора: если решение внутреннего омбудсмена не удовлетворило потребителя, то он может направить свою жалобу во внешний орган по рассмотрению жалоб (an external complaints body (ECB)) [4]. На обращение во внешний орган потребителю предоставлено 180 дней с момента получения рекомендации Внутреннего омбудсмена.
 
Порядок рассмотрения жалоб в OBSI
     Одним из внешних органов по рассмотрению жалоб от потребителей финансовых услуг выступает Служба OBSI. В компетенцию Службы OBSI входят следующие категории споров: 1) проблемы, связанные с кредитными картами, такие как возврат платежей или несанкционированные транзакции; 2) вопросы банковского обслуживания, связанные с проблемами транзакций, кредитными санкциями или сбоями в информации; 3) инвестиционные вопросы, связанные с обыкновенными акциями, паевыми фондами или стипендиальными фондами, такими как пригодность инвестиций, раскрытие информации о платежах и рекламации.
     До обращения в службу OBSI заявитель обязан направить жалобу в финансовое учреждение. Если финансовое учреждение не даст ответ в течение 90 дней, или ответ не удовлетворяет заявителя, то в этом случае он может передать жалобу в Службу OBSI. Потребитель вправе направить жалобу только к члену OBSI. Список членов размещен на веб-сайте OBSI. 
     Подход OBSI к рассмотрению жалоб потребителей финансовых услуг отличается от процедуры разрешения спора в государственном суде. На веб-сайте OBSI указано, что цели омбудсменов и цели государственных судов несколько различаются. Ожидается, что как суды, так и омбудсмены будут решать дела справедливым образом. Однако омбудсмены, должны разрешать возникшие споры гораздо быстрее, с меньшими затратами для сторон спора и без участия адвокатов. Чтобы оправдать эти ожидания, подход OBSI к разрешению спора имеет менее формальный характер, чем подход государственного суда. Кроме того, процедура рассмотрения жалобы в Службе OBSI носит «инквизиционный» (следственный – «inquisitorial»), а не «состязательный» характер. Это означает, что работники Службы OBSI определяют и задают вопросы обеим сторонам, не полагаясь на адвокатов сторон, как это происходит в государственном суде. Обычно процедура рассмотрения жалобы в службе OBSI занимает 2 месяца (60 дней); этот срок не относится к инвестиционным жалобам. У службы OBSI нет полномочий для вызова свидетелей, приведения свидетелей к присяге или проведения перекрестного допроса свидетелей. Служба OBSI опрашивает обе стороны и других лиц, обладающих соответствующей информацией, но устные слушания не проводятся.
     В отличие от судов, Служба омбудсмена не ограничивается рассмотрением только тех вопросов, на которые потребитель сосредоточился в своей жалобе. Представители Службы омбудсмена задают вопросы, которые, по их мнению, имеют отношение к делу, а также проводят собственные исследования и анализ в процессе принятия решения. Представители Службы омбудсмена также рекомендуют, когда это возможно, предварительное неофициальное разрешение спора (early informal resolution) - то, что не является приоритетом в судах. Эти различия отражают уникальную природу и цель Службы омбудсмена и согласуются с лучшими практиками финансовых омбудсменов по всему миру.
     Срок рассмотрения жалобы составляет 120 дней по обычным вопросам (банковским и др.), и 180 дней по инвестиционным вопросам. По окончании рассмотрения жалобы представитель Службы OBSI выносит рекомендацию, которая, как уже указывалось выше, не является обязательной.
 
Критика деятельности Службы OBSI
     Канадский обозреватель Пит Эванс писал, что большим недостатком в деятельности этой организации является то, что Служба OBSI приступает к рассмотрению жалобы потребителя финансовой услуги только в том случае, если заявитель и его банк не смогли разобраться в споре самостоятельно или через другие каналы разрешения споров. Деятельность OBSI даже не распространяется на всю банковскую отрасль Канады, поскольку два крупнейших банка - Royal Bank и Toronto-Dominion Bank - предпочитают решать свои споры через другое частное агентство - фирму ADR Chambers Banking Ombuds Office (ADRBO) [6].
     Джон Лоуфорд, исполнительный директор Адвокатского Центра по защите общественных интересов (Public Interest Advocacy Centre), подчеркивал, что Внутренние омбудсмены банков не являются действительно независимыми, и Внешние омбудсмены, такие как Служба OBSI, в большинстве случаев выносят решения в пользу банков. Согласно Отчету OBSI за 2015 г., лишь 22 процента споров между банком и клиентом закончились в пользу клиентов. Как правило, потребители финансовых услуг просто изматываются действующей системой подачи жалоб, и даже если они смогут передать свою жалобу на национальный уровень, у них имеется очень мало шансов на победу [8].
     В заключение, следует указать, что такие органы разрешения финансовых споров как финансовый омбудсмен имеются во многих странах Азиатско-Тихоокеанского региона (в Гонконге, Новой Зеландии, США, Сингапуре и др.) [1]. Например, в Новой Зеландии каждое финансовое учреждение, должно быть членом одной из организаций по разрешению финансовых споров. Поэтому невыполнение рекомендаций финансового омбудсмена и исключение финансового учреждения из членства в Службе омбудсмена ведет к прекращению деятельности этого финансового учреждения на территории страны [2, С. 61]. Отсутствие подобных полномочий в Службе Канадского омбудсмена по банковским услугам и инвестициям обесценивает его работу и приводит к тому, что некоторые банки отказываются выполнять рекомендации омбудсмена.
Литература: 
[1] Ивановская Н.В. Альтернативное разрешение финансовых споров в Новой Зеландии // «Черные дыры» в российском законодательстве». 2017. № 6.
[2] Разрешение финансовых споров в странах АТР (Австралия, Гонконг, Индия, Индонезия, Китай, Малайзия, Новая Зеландия, Сингапур, США, Таиланд, Япония). Монография. М.: Изд. Инфотропик Медиа, 2019.
[3] Canadian Ombudsman for Banking Services and Investments // 2018, URL: https://www.obsi.ca/en/index.aspx
[4] Complaints (Banks, Authorized Foreign Banks and External Complaints Bodies) Regulations (SOR/2013-48) // 2018, URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/SOR-2013-48/FullText.html
[5] Denise Barrett Consulting // 2018, Canada’s Banking Dispute Resolution System. URL: https://www.consumerscouncil.com/site/consumers_council_of_canada/assets...
[6] Evans Pete. Complaints about Canadian banks increased 28% last year, ombudsman says // CBC News. Posted: Mar 16, 2018. URL: https://www.cbc.ca/news/business/banking-complaints-obsi-1.4579047
[7] How to file a complaint with a federally regulated financial institution//Social media. Mobile applications // 2018, About Canada.ca. URL: https://www.canada.ca/en/financial-consumer-agency/services/complaints/f...
[8] Marchitelli Rosa. Against the odds: Why customers often lose in battles with banks // CBC News · Posted: Feb 11, 2018. URL: https://www.cbc.ca/news/business/banking-deposits-lost-customers-1.4525060
[9] McKenna Barrie. Canadian bank ombudsman’s job is thankless – and powerless // 2018, URL: https://www.theglobeandmail.com/report-on-business/rob-commentary/
[10] Our History // 2018, OBSI. URL: https://www.obsi.ca/en/about-us/our-history.aspx