Развитие взаимодействия органов государственной власти субъекта с общественными объединениями в Российской Федерации

     Общественные объединения являются неотъемлемой частью гражданского общества, а значит и демократического государства. Гражданское общество можно рассматривать как политическое пространство, где добровольные общественные объединения стремятся формировать правила, регулирующие некоторые аспекты общественной жизни в государстве. Общественные объединения нацелены на представление интересов различных социальных групп, и выполняют функцию связующего звена между гражданским обществом и публичной властью. Гражданское общество действует на разных уровнях или масштабах в современной политике - субъекты гражданского общества участвуют в решении многих вопросов влияющих на развитие государства.

     Деятельность ассоциаций граждан признается наиболее эффективной формой участия населения в политической и социальной жизни общества в мире, несмотря на то, что зачастую подобные объединения и государственная власть могут по-разному смотреть на ращение проблем общества и на совместный диалог. Однако общественные объединения напрямую связаны с интересами общества и поэтому органы государственной власти заинтересованы в формировании механизмов взаимодействия на различных уровнях.

     В Российской Федерации общественные объединения являются одной из форм реализации конституционного права на объединение с целью защиты своих интересов. Гарантирую свободу деятельности общественных объединений, законодатель также закрепляет добровольность создания и участия в них. Являясь важным элементом гражданского общества, общественные объединения обособлены по отношению к органам государственной власти и местному самоуправлению, однако, в рамках своей деятельности, тесно с ними взаимодействуют, что прослеживается на протяжении всей истории института общественных объединений в России. 

     Активное становление институтов гражданского общества приходится на рубеж XIX-XX века. В тот период времени формирование общественных объединений происходит под жестким контролем государственных органов, которые достаточно настороженно относились к новым течением в обществе, но при этом осознавали, что самостоятельно уже не могут в нужной мере удовлетворить интересы населения. Как справедливо отмечает А. С. Туманова – «Вторгаясь в такие сферы жизни, как образование, культура, здравоохранение, социальное обеспечение, благотворительность, общественные организации существенно дополняли действия правительства и органов местного самоуправления, способствуя формированию у населения навыков самостоятельной общественной работы и чувства гражданского долга» [7]. Таким образом, в этот период времени появляется необходимость законодательного регулирования нового для Российской Империи института. 

     До первой русской революции не существовало единого закона, посвященного вопросу общественных объединений. Создание обществ допускалось, но было не правом, а привилегией, доступной лишь по милости власти. Требования к введению гражданских свобод занимало одно из ключевых мест в лозунгах революционного движения. Императорский манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 года провозгласил право граждан на свободу объединений, что получило дальнейшую реализацию во «Временных правилах об обществах и союзах», изданных в марте 1906 года, однако, их «временность» оказалась весьма условной и правила просуществовали вплоть до революции 1917 года [1]. 

     Стоит отметить, что уже в тот период времени основные вопросы жизнедеятельности общественных объединений ложились на плечи местных учреждений, а именно на губернские учреждения по делам об обществах присутствий. Они занимались их открытием, регистрацией, запретами и закрытием. При этом, законопроект, послуживший основой для «Временных правил» предполагал более демократичный подход к порядку образования объединений, оставляю за государственными органами лишь право контроля. Начало и прекращение деятельности союзов должно было происходить в судебном порядке, регистрация осуществлялась бы в окружном суде или даже путем простого заявления. Устав и регистрация наделяли общественное объединение статусом юридического лица. Стремление государственной власти сохранить административный контроль за самодеятельностью населения внесло корректировки в изначальный проект, но, несмотря на это, можно говорить о начале свободы обществ в Российской Империи. В дальнейшем предпринимались различные попытки реформирования законодательства, считая закрепление права на свободу объединений – уступкой, на которое пошло государство для подавления революционных настроений, а граждан Российской Империи – лицами с низким гражданским и правовым сознанием, предлагалось ужесточить государственный контроль над общественными объединениями.  Но, в то время как, губернии желали расширения полномочий по контролю и надзору за общественными объединениями для губернских учреждений, которые, как уже упоминалось выше, в основном и занимались деятельностью общественных объединений, правительство стремилось увеличить объем контроля именно со стороны центральных органов власти. В особенности правительство желало расширить полномочия Министерства внутренних дел, что поддерживалось непосредственно действующим на тот момент министром внутренних дел – П.А. Столыпиным. В противовес Министерству внутренних дел выступало министерство юстиций, предлагавшее полностью изменить действующее законодательство, упростить порядок создания общественных объединений и избавить их от гнетущего государственного контроля. Итоговый проект был разработан к 1911 году, однако,  гибели П.А. Столыпина затормозила его дальнейшее движение и, в конечном счете, он так и остался лишь законопроектом [7]. Новые попытки реформирования были прерваны сначала Первой мировой войной, а затем Февральской революцией. На данном этапе зарождающейся свободы объединений можно отметить ведущую роль губернских учреждений, которым государством были переданы все основные организационные вопросы и контрольные полномочия в сфере общественных объединений.      

     Новый нормативно-правовой акт был введен Временным правительством в апреле 1917 года и носил наименование «Закон об обществах и союзах». Порядок открытия обществ стал явочным, а их регистрация и закрытие проводились в судебном порядке. 

     В дальнейшем все советские Конституции закрепляли право на объединения, с учетом того, что все они, по сути, являлись частью коммунистической партии и должны были транслировать в массы единую идеологию [4] [5] [6].  Общественные объединения того времени могли осуществлять свою деятельность в рамках программ и уставов, четко соответствовавших Конституции и советским законам. К моменту развала СССР было сформировано большое количество общественных объединений в различных сферах: научные, молодежные, спортивные и, наибольшее число, профессиональные. Это создавало необходимость принятие нового законодательства, для регулирования статуса объединений граждан. В результате были приняты - Закон СССР «Об общественных объединениях» от 9 октября 1990 года, Закон СССР «О профессиональных союзах, правах и гарантиях их деятельности» от 10 декабря 1990 года  и «Правила рассмотрения заявлений о регистрации уставов общесоюзных, межреспубликанских и международных общественных объединений» от 10 января 1991 года.     

     В 1993 году, в результате принятия Конституции Российской Федерации, создаются благоприятные условия для формирования общественных объединений. Закрепляется право на свободу собраний и создаются раскрывающие положения Конституции федеральные законы.   В 1995 году принимается Федеральный закон «Об общественных объединениях» [9], предметом которого являются «общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений». Согласно 72 статье Конституции РФ [3] права и свободы человека и гражданина являются предметом совместного ведения федерации и субъектов, право на объединения и свобода объединений как раз таки и относятся к правам и свободам человека и гражданина. Однако, федеральное законодательство не имеет конкретного указания на допустимость или запрет регулирования общественных отношений, связанных с объединениями граждан, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Анализируя дальнейшие положения можно сделать вывод о том, что органы государственной власти субъекта должны обеспечивать соблюдение прав и законных интересов общественных объединений, оказывая поддержку их деятельности. Поддержка на уровне субъекта может быть оказана предоставлением налоговых льгот и иных преимуществ. Регистрация общественных объединений относится к ведению Министерства юстиций Российской Федерации и его территориальных органов, а их ликвидация происходит либо в добровольном порядке, либо по решению суда. Статья 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» [9] предоставляет им право на участие в выработке решений органов государственной власти, то есть и органов государственной власти субъекта в том числе, а так же внесение инициатив по различным вопросам общественной жизни. При этом, можно отметить, что согласно статье 44  правом на подачу заявления в суд о ликвидации общественного объединения, в связи с нарушением им законодательства,  обладает прокуратура и федеральный орган государственной регистрации (последний только в случае с международными и общероссийскими объединениями) [9]. Таким образом, при выявлении нарушения законодательства общественным объединением, даже носящего статус регионального или местного, органы государственной власти субъекта не могут напрямую обратиться в суд.            

     Правоотношения между государственными органами власти субъекта и общественными объединениями подлежат регулированию в законодательстве субъекта, в том случае если это не будет противоречить федеральному законодательству [8]. Как верно отмечает Э.В. Зотов, наименование Федерального закона «Об общественных объединениях» уже, само по себе, создает впечатления полного регулирования данных общественных отношений федерации, хотя, как уже было указано, это относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов [2]. 

     Таким образом, можно сделать вывод о необходимости совершенствования законодательного закрепления механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов с общественными объединениями. С точки зрения логики отнесения защиты права на объединения и обеспечения свободы объединений к совместному ведению федерации и субъектов, необходимо освободить федеральные органы государственной власти от тех вопросов, которые могут быть с успехом урегулированы на уровне органов государственной власти субъектов Российской Федерации.