К вопросу о понятии и правовых основах муниципальной службы в Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
магистрант кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов
Аннотация: 
Одним из важнейших институтов местного самоуправления является муниципальная служба. Деятельность муниципальных служащих направлена на обеспечение доступа населению к самостоятельному решению вопросов местного значения, защиту их законных прав и интересов и развития местного самоуправления в Российской Федерации в целом. В статье автором рассматривается понятие муниципальной службы и её нормативно-правовое регулирование. Анализируются отличительные признаки муниципальной службы и её соотношение с государственной службой. Автором приводятся и раскрываются принципы муниципальной службы в российской Федерации. Рассматриваются проблемные стороны правого регулирования муниципальной службы на уровне муниципальных образований. Делается вывод об особенностях муниципальной службы, её основных целях и задачах.
Ключевые слова: 

муниципальная служба, местное самоуправление, государственная власть, муниципальная должность, муниципальный служащий, органы местного самоуправления, Россия, РФ.

     Закрепление гарантии местного самоуправления в Конституции Российской Федерации в 1993 году поставило перед законодателем задачу формирования соответствующим персоналом органов муниципальных образований. Будучи достаточно новым институтом, местное самоуправление способствовало появлению такого института как муниципальная служба. Проводимая в 2003 году реформа государственной службы, начавшаяся с принятия нового нормативно-правового акта - Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», продолжилась внесением изменений и в муниципальную службу. В результате, в 2007 году, был принят новый Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации», отменивший ранее действовавший Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" 1998 года. 
     Муниципальная служба, на сегодняшний день, представляет собой сложный социально-правовой институт и часто рассматривается в качестве второстепенной по отношению к государственной службе. Несмотря на близость государственной и муниципальной службы, между ними существуют различия, позволяющие их отделить от иных видов службы и друг от друга. Прежде всего прохождение муниципальной службы, как и государственной, возможно лишь в определенных структурах – в муниципалитетах (государственных органов для государственной службы). Условия прохождения муниципальной службы сформулированы в соответствующем федеральном законодательстве, законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативно правовых актах, главным образом, уставах. Формирование кадрового состава муниципальной службы относится к задаче органов местного самоуправления в соответствии с законодательством, в то время как вопросы кадров государственной службы это прерогатива государственных органов. Однако, можно отметить схожие цели и задачи у государственной и муниципальной службы: это обеспечение и защита прав и свобод граждан, соблюдение законодательства Российской Федерации, защита прав и законных интересов населения (для муниципальной службы – исключительно в рамках конкретного муниципального образования). Помимо этого муниципальная служба руководствуется рядом специфических принципов, речь о которых пойдет ниже. Цели и задачи государственной и муниципальной службы направлены на усовершенствование благополучия общества [6. С. 64-70]. 
     Муниципальная служба считается устройством осуществления функций и проблем организаций местного самоуправления.
     Существует некоторый ряд особенностей, которые являются характерными для муниципальной службы любого государства:
  1. Осуществляет почти все функции, которые имеют значение для реализацией населения права на местное самоуправление;
  2. Действует в соответствии с законодательством;
  3. Главные функции исполняются людьми-профессионалами.
 
     Важным моментом при рассмотрении понятия и характеристики муниципальной службы, является изучение её принципов. Принципы муниципальной службы служат для обозначения и раскрытия основ организации, функционирования и деятельности муниципальных служащих. Ими обусловлена стабильность и благополучие общественных отношений в сфере организации муниципальной службы. 
     К принципам муниципальной службы можно отнести следующие: 
  1. Соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Институт муниципальной службы, наряду с иными институтами местного самоуправления, является наиболее близким к населению из уровней публичной власти, а значит, может служить эффективным механизмом для обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. 
  2. Обеспечение равного доступа граждан к прохождению муниципальной службы. В Российской Федерации, как и в любом демократическом государстве, запрещена любая дискриминация. Таким образом к муниципальной службе могут быть допущены все граждане Российской Федерации и граждане иных государств с которыми заключен договор о возможности поступления на муниципальную службу, соответствующие квалификационным требованиям, закрепленным в законодательстве.
  3. Профессиональная подготовка муниципального служащего. Муниципальная служба относится к профессиональной деятельности, поэтому в законодательстве предъявляются требования к наличию образования и опыта работы, для обеспечения более эффективного формирования кадрового состава муниципальных служащих. 
  4. Стабильность муниципальной службы. Необходимо поддерживать постоянно служебные отношения, а также поддерживать определенный уровень социально-правовой защищённости служащих;
  5. Доступность информации (сведений) об осуществлении деятельности муниципальных служащих. Задача муниципальных служащих обеспечить возможность ознакомления с документами и материалами, содержание которых затрагивают права и свободы человека и гражданина.
  6. Взаимодействие с общественными объединениями и гражданами (п. 1 ст. 32 Конституции РФ). Граждане РФ (сами или через представителей) имеют право принимать участие в управлении государственными делами;
  7. Единый стандарт требований к муниципальным служащим. То есть, все муниципальные служащие обязаны соблюдать определенные правила, которые определены законодательными нормами, независимо от субъекта РФ, вида муниципального образования.
  8. Гарантии, предоставляемые муниципальным служащим. Муниципальный служащий имеет право на защиту от насилия, угроз и иных действий неправомерного характера, и неправомерного вмешательства в осуществлении их профессиональной служебной деятельности [9].
  9. Ответственность муниципальных служащих за неисполнение или исполнение ненадлежащим путём своих должностных обязанностей. Этот принцип подразумевает, что те лица, которые являются виновными в нарушении законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ, привлекаются к ответственности в порядке, установленном нормами законодательства. Принципы муниципальной службы содержатся в законодательстве и раскрываются в доктринальных источниках [3. С. 67-75].
 
     Положениями Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти. Правовые основы можно подразделить на три уровня: 
  1. Федеральный; 
  2. Субъекты РФ; 
  3. Муниципальный [1. С. 8].
 
     На федеральном уровне, главную роль в основах правового регулирования муниципальной службы занимает Конституция РФ. Она не содержит такие статьи, которые непосредственно касаются муниципальной службы, но все, же в ней содержатся принципы функционирования и организации муниципальной службы [4].
     Далее обозначим ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе» [7]. Такой закон, для муниципальной службы, является основным законодательным актом. Его положениями урегулированы требования, предъявляемые к должностям муниципальной службы, определён статус служащего, порядок поступления и прохождения службы, а также условия прекращения таких служебных отношений.
     Также на федеральном уровне, правовое регулирование муниципальной службы осуществляется нормами ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [8]. Нормами данного закона установлены территориальные, общеправовые организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России. А так же регулирование осуществляется и иными федеральными законами.
     И последнее к правовому обеспечению муниципальной службы на федеральном уровне можно отнести указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, а также международные договоры РФ в сфере муниципальной службы.
     Рассмотрим низший уровень правового регулирования муниципальной службы – уровень субъектов РФ. Каждый субъект России принял свой закон о муниципальной службе, где определено правовое положение муниципальных служащих (реестры муниципальных должностей, классные чины, денежное содержание таких служащих, порядок поступления и прохождения службы, квалификационные требования к замещению должностей и ряд других вопросов).
     Следующий уровень правового регулирования муниципальной службы – муниципальный. Как уже было отмечено ранее, нормативно-правовые акты муниципального образования являются составной частью правой основы муниципальной службы в Российской Федерации [5. С. 102-107]. 
     Также обозначим, что муниципальные образования имеют право, основываясь на положениях законодательных норм о муниципальной службе и своих уставов, принимать специальные нормативно-правовые акты, которые регулируют муниципальную службу [2. С. 17 – 22].
     В рамках данной статьи, необходимо и обозначить следующее. В России продолжается реформа местного самоуправления, в рамках которой видоизменилась и муниципальная служба. Принятый ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», не только дал легальное определение понятию «муниципальная служба», но и конкретно определил правовое положение муниципальных служащих, зафиксировал особенности их поступления на службу, её прохождения и прекращения. Но, во многом указанный закон оказался рамочным, так как решение ряда вопросов законодатель закрепил за региональными органами власти и органами местного самоуправления. В результате каждый субъект РФ начал разрабатывать собственное законодательство в этом направлении, что привело к многообразию подходов в правовом регулировании муниципальной службы, в том числе и на местном уровне. И в связи с этим, необходимо больше внимание уделять взаимодействию органов местного самоуправления с органами государственной власти, в целях выработки единого подхода к решению стоящих перед ними задач.
     В результате, можно сформировать вывод, что муниципальная служба осуществляет свои функции в сфере публичной власти и является частью публично-властной деятельности. Принципы муниципальной службы устанавливают важные закономерности в структуре организации и функционирования службы. Указанные принципы обуславливают значимость, законность, социальную ценность отношений, которые возникают в системе муниципальной службы. И их отсутствие может повлечь за собой произвол, бюрократизм, неорганизованность, беззаконие, несправедливость.
Литература: 
[1] Бредихина Н.И. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации // Юридический факт. 2017. № 8 (8). 
[2] Замышляев Д.В. Институт муниципальной службы в субъектах Российской федерации: становление и развитие // Муниципальная служба: Правовые вопросы. 2013. № 3.
[3] Коновалов А.А. Государственные и муниципальные образования как субъекты управления // Ростовский научный журнал. 2017. № 3. 
[4] Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 04.08.2014. № 31.
[5] Михеева Т. О некоторых проблемах муниципальной службы // Государственная служба. 2008. № 4 (18). 
[6] Москалев А.В. Муниципальная служба: понятие, признаки, принципы // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 2. 
[7] О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 26.07.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации «Российская газета», 2017. URL: http://www.pravo.gov.ru 
[8] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.07.2017), (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2017) // Официальный интернет-портал правовой информации «Парламентская газета», 2017. URL: http://www.pravo.gov.ru 
[9] Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Прудников А.С., Чихладзе Л.Т., Эриашвили Н.Д., Саудаханов М.В., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Чертова Н.А., Осавелюк А.М., Осавелюк А.М., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Алексеев И.А., Кальгина А.А., Кирсанов А.Ю., Гаглоев Д.В., Галушкин А.А., Абазов А.С. Конституционное право России. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2017. Сер. Dura lex, sed lex (8-е издание, переработанное и дополненное)