К вопросу о территориальных основах местного самоуправления в ФРГ и РФ: сравнительно-правовой анализ

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автором проводится краткий сравнительный анализ моделей местного самоуправления в России и Германии. Делаются выводы о, во-первых, значительных различиях, присутствующих в данных системах местного самоуправления, несмотря на ряд общих черт присущих обеим странам. Во-вторых, о возможности использования немецкого опыта в организации МСУ для повышения качества функционирования демократических институтов в нашей стране.

Ключевые слова: 

коммунальное управление, местное самоуправление, реформы, МСУ, муниципальные образования, территориальное общественное самоуправление, городской округ.

     Актуальность выбранной темы объясняется несколькими причинами. Во-первых, как показывает общемировой опыт вопросы конкурентоспособности и устойчивого развития, а также уровень демократии имеют непосредственную зависимость. Совершенствование местного самоуправления в этой связи является одной из важнейших задач для любого развитого государства.
     Во-вторых, для России организация, в том числе территориальная, органов местного самоуправления в Федеративной республики Германия представляет интерес из-за возможности его восприятия и использование в своей правовой системе. Это объясняется тем, что и Россия, и ФРГ являются федеративными республиками. Также обе системы имеют общее историческое происхождение. Вместе с тем, Германия – страна, с высокоразвитой демократией и богатым опытом местного управления. В-третьих, следует сказать, что развитие и укрепление местного самоуправления служит основой и толчком к развитию экономики страны в целом.
     Перед тем как перейти к сравнительному анализу территориальных основ МСУ в РФ и ФРГ, следует выделить несколько деталей. Существуют немалые различия в опыте, традициях, истории развития демократии в России и Германии. Исторически сложилось, что в Германии имеются глубокие традиции демократии, многие идеи уже давно реализованы (защиты прав человека). В России другая ситуация: многое написанное в конституции носит декларативный характер (в том числе и касательно местного самоуправления) [5].
     Вместе с тем при сопоставлении теоретического и законодательного подходов в обеих странах, можно найти немало общих черт. Это объясняется тем, что и Россия и Германия строят МСУ, руководствуясь универсальными принципами, закрепленными в Европейской хартии местного самоуправления и ряде других основных нормативно-правовых актах международного уровня. 
     В отличие от России, в ФРГ отсутствует федеральный закон о МСУ. Отсюда нормативно-правовой базой регулирующей данную область является статья 28 Конституции Германии, которая гласит: «Общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества». Из данного положения можно сделать вывод о том, что полномочия местных органов целиком отдается на усмотрение федеральным землям. По этой причине существуют различные модели местного самоуправления внутри самой Германии. Так, например, Старцев Я.Ю. выделяет несколько таких моделей: «модель магистрата», «Южногерманская модель», Северогерманская система совета», «модель бургомистра» [7]. По мнению ряда экспертов, максимальную эффективность, на сегодняшний день, в большинстве земель доказала южно-германская модель, чей смысл в том, что бургомистр возглавляет сразу и исполнительный и представительный органы муниципального образования. При этом демократические принципы не умоляются: данная должность является выборной путем прямого голосования.
     Иное положение дел наблюдается в России: "определение общих принципов организации местного самоуправления" - предмет совместного ведения (в соответствии с пунктом «н» статьи 72 конституции РФ) Федерации и субъектов.
     ФРГ представляется собой 16 [2] федеральных земель, которые, в свою очередь, делятся на коммуны, города в ранге района, большие города, сельские районы, округа. Округа в данной системе являются полностью административными образованиями. Община - базовая единица немецкой модели коммунального управления, несколько коммун входят в состав района. В соответствии с конституцией ФРГ вопросы МСУ находятся в компетенции земель, и Федерация не вмешивается в политику своих субъектов в отношении местного самоуправления. 
     Отсюда следуют относительно большие отличия в области территориальной организации МСУ. Например, в ряде земель (Бавария, Баден-Вюртемберг, Северный Рейн-Вестфалия [10], Саксония) районы объединяются в округа, выполняющими чисто административные функции. На севере (Шлезвиг-Гольштейн, Мекленбург-Передняя Померания, Бранденбург, Саксония-Анхальт) Германии имеет место другой феномен: ряд общин объединяются в так называемые амты. При этом, важно отметить, ключевое отличие немецкой модели – районы одновременно входят в систему МСУ, а также это органы именно государственной власти. Представляется, весьма хорошее определение сущности района в Германии предложил Тимофеев Н.С. Он писал: «сущность района как территориального образования заключается в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли» [1]. 
     Помимо вышесказанного, для Германии характерна передача части своих функций органам местного управления. Иными словами, не только ФРГ, но и федеральные земли - субъекты государственного управления. Районы и коммуны осуществляют порученные им функции в качестве институтов самоуправления или от имени государства им делегируются определенные функции. 
     Конституция ФРГ исходит из существования двухуровневой территориальной организации местного (коммунального) самоуправления в землях территориальные единицы нижнего уровня - общины; административно-территориальные единицы второго уровня – районы [9]. Приоритет отдается, при этом, в разграничении компетенции первому уровню. АТД 2-го уровня реализуют МСУ только в рамках компетенции отведенной им законом. В России (в соответствии со статьей 131 Конституции) также действует двухуровневая система муниципальных образований. Существуют такие понятия как городской округ и муниципальный район. Последние делятся на сельские поселения и городские поселения. В структуре органов местного самоуправления в РФ и ФРГ также есть некоторое сходство. Они состоят из двух основных ветвей: исполнительной и законодательной.
     В Германии принято выделять 3 земли, которые именуются землями-городами (что, примерно, соответствует «городу федерального значения» в российской терминологии): Бремен, Гамбург, Берлин. В последних двух, фактически, самостоятельные муниципальные образования не сформировались. Как итог - существование в РФ и ФРГ, так называемых городов федерального значения, где деятельность по реализации местного самоуправления слитна с государственной деятельностью.
     Не лишним будет отметить влияние территориальной системы организации и на экономическое развитие страны. Базой для финансово-экономической независимости местной власти является развитая экономика, способствующая полноценному осуществлению местного самоуправления. Это актуально, в условиях, когда некоторые эксперты и политики пытаются провести реформы связанные с изменением территориальных основ МСУ из мотивов повышения эффективности управления и экономии бюджетных средств
     За последние 20 лет в России были проведены несколько реформ местного самоуправления, и готовится еще одна [6]. Речь идет о Федеральном законе № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Суть данного закона состоит в фактическом устранении двухуровневой системы органов местного самоуправления, что, по мнению законодателей, должно повысить эффективность управления и снизить бюджетные расходы. Подобное положения дел показывает плохую реализуемость идей МСУ заложенных в конституцию страны.
     Однако данный закон нашел немало противников среди российских экспертов и политиков [8]. Они руководствуются следующими соображениями: бывшие городские и сельские поселения полностью теряют много своих полномочий. В первую очередь, это существенно в части утраты градостроительных и земельных полномочий. Также видится весьма затруднительным преобразование некоторые сельских поселений в городские округа по причине того, что даже их райцентр является селом. Помимо этого, очевидно и падение уровня демократичности в сфере местного самоуправления.
     На сегодняшний день в России, в соответствии со статьей 131 Конституции, двухуровневая система муниципальных образований. Существуют такие понятия как городской округ и муниципальный район. Последние делятся на сельские поселения и городские поселения. После муниципальной реформы в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида муниципальных образований. Появились также городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы. 
     Многие политики, ученые сомневаются в эффективности российской модели самоуправления [3]. Статья 12 Конституции России декларирует исключение органов МСУ из системы органов государственной власти. Согласно мнению ряда экспертов, по сути, государство устраняется от разрешения проблем местного значения, а это, в свою очередь, приводит к снижению социально-экономического развития страны. 
     Опыт коммунального управления в Германии показывает эффективность двухуровневой системы МСУ, а также высокую эффективность управления при большом количестве муниципальных образований. Один из многих примеров: федеральная земля Бавария, состоящая из примерно 2000 общин, 71 районов и 25 городов [4]. Несмотря на большое количество муниципалитетов в эффективности местной власти сомнений не вызывает. И напротив, такие опасения есть у ряда экспертов в отношении Свердловской области (как и других), состоящей из 530 муниципальных образований. В этой связи необходимо проводить более глубокие исследования в целях восприятия немецкого опыта в российских условиях и адекватное его отражение в законодательстве.
Литература: 
[1] Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России: учебник / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009.
[2] Административное деление Германии // 2017, Best country. URL: http://www.best-country.org/europe/germany/administration
[3] Дунаева Н.С. Современное состояние институтов местного самоуправления // 2017, Молодой учёный. URL: https://moluch.ru/archive/101/22849/
[4] Маркварт Э. Местное самоуправление и местная власть в Германии // Чиновник. 2004. № 5 (33).
[5] Матузов Н.И. Теория и практика прав человека в России // Правоведение. 1998. № 4. 
[6] Проект Федерального Закона № 768237-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации » // 2017, Официальный сайт Государственной думы. URL: http://vote.duma.gov.ru/vote/98141
[7] Старцев Я.Ю. Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах // 2017, Юридический виртуальный клуб. URL: http://www.ex-jure.ru/law/news.php?newsid=260
[8] Экспертное заключение Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека // 2017, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://president-sovet.ru/documents/read/547/
[9] Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland // 2017, BPB. URL: http://www.bpb.de/nachschlagen/gesetze/grundgesetz/44188/ii-der-bund-und...
[10] Gesetz- und Verordnungsblatt // 2017, Recht.nrw.de. URL: https://recht.nrw.de/lmi/owa/br_vbl_detail_text?anw_nr=6&vd_id=13826&men...