К вопросу о подходах к охране окружающей среды в Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

старший преподаватель кафедры судебной власти, правоохранительной и правозащитной деятельности Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Вопросы охраны окружающей среды являются одним из важнейших направлений государственной политики, как во всем мире, так и в Российской Федерации. В статье анализируются подходы к понятию окружающей среды, определяются цели охраны и защиты окружающей среды, её составные элементы. Автором рассматривает действующее законодательство по охране окружающей среды и ответственность различных органов за правонарушения в данной сфере.

Ключевые слова: 

охрана окружающей среды, понятие окружающей среды, окружающая среда, защита окружающей среды, Россия, РФ, практика.

     Статья 34 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает следующее [4]:
     а) размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности;
     б) нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;
     в) прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда.
     За нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность.
     Ключевой подход к охране окружающей среды заключается в максимально возможном (при данных социально- экономических условиях): 
  1. сохранении природных объектов; 
  2. трансформации антропогенных объектов в природно-антропогенные, подчиняющиеся общим природным закономерностям, и, как правило, более устойчивые к внешним воздействиям и требующие значительно меньшего внимания для поддержания в требуемом состоянии. 
 
     Именно этим способом и достигается обеспечение условий для полноценного функционирования человечества и его адаптации к изменениям биосферы. При этом отметим, что, во-первых, смысл сохранения природных объектов заключается не в фиксации некоего неподвижного их состояния, а в обеспечении динамического равновесия с учётом закономерностей естественной трансформации охраняемых объектов и среды, в которой они функционируют. Во-вторых, нельзя забывать, что природный объект совсем не обязательно обладает наивысшим качеством по сравнению с природно-антропогенными и антропогенными. В XX в. появился целый ряд новых научных дисциплин, оказавших исключительно важное влияние на развитие всего общества. Одна из таких дисциплин – кибернетика – наука, изучающая системы любой природы, способные воспринимать, хранить и перерабатывать информацию для целей управления [2]. 
     Кибернетика включает в себя такие понятия, как системы, информация, хранение и переработка информации, управление системами. При этом в кибернетике широко используется математическое моделирование. Методы кибернетики применимы к любым системам, включая и природно-территориальные комплексы, что определяет еще один базовый подход к окружающей среде: каждый ПТК может рассматриваться как совокупность различных процессов и сред, в которых протекают эти процессы, состоящая из взаимосвязанных частей и представляющая собой некую целостность, иначе её нельзя было бы воспринимать системой. С учётом этого любое воздействие на одну из частей ПТК тем или иным образом отразится на состоянии других частей и системы в целом.
     Всякая система имеет входы и выходы из нее. Входами ПТК могут быть качество исходной воды, дефицит водных ресурсов, требования выполнения каких-либо нормативных документов и т.д. Система обычно подвержена возмущениям, для компенсации которых используют управляющие воздействия. Входы, выходы, возмущения, управляющие воздействия могут представлять собой: 
  1. вещества; 
  2. энергию; 
  3. информацию. 
 
     Все системы можно условно разделить на малые и большие. Малые системы однозначно определяются свойствами процесса и ограничены одним типовым процессом, его внутренними связями, а также особенностями средств реализации процесса. Большие системы представляют собой совокупность малых систем и отличаются от них в количественном и качественном отношениях. Большим системам присущи: 
  1. определенная целостность, наличие общих цели и на значения; 
  2. большие размеры, большое количество выполняемых функций; 
  3. сложность поведения; 
  4. наличие состязательных, конкурирующих сторон (в системе могут протекать противоположно направленные процессы, стремящиеся уменьшить ее эффективность). 
 
     Следует отметить, что под качеством окружающей среды обычно подразумевается состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и/ или их совокупностью. Казалось бы, это – достаточно ясные и однозначные определения, но есть ряд вопросов, не ответив на которые, невозможно объективно сформулировать цель охраны окружающей среды. Например, возможно ли в принципе «устойчивое функционирование»? Любой живой организм (как и экосистема любого ранга) когда-либо появляется и через какое-то время исчезает, и, по сути, жизненный процесс может быть устойчив только в пределах весьма непродолжительных интервалах времени. В связи с этим, можно ли считать, что достижение «устойчивого функционирования» предполагает попытку остановить время для конкретных организмов или экосистем? 
     Кроме того, в составе любой экосистемы есть организмы, по-разному реагирующие на внешние воздействия и изменения её внутреннего состояния. То, что сказывается негативно на одних организмах (в том числе, в рамках одного вида или даже одной популяции), может практически не влиять на другие или даже приносить им определённую пользу. Особенно непонятен этот вопрос применительно к человечеству, интересы отдельных групп которого расходятся чрезвычайно широко. На основе вышесказанного можно утверждать, что цель охраны окружающей среды является неотъемлемой составляющей комплекса экономических, социальных и философских вопросов, которые не очень успешно решаются человечеством с момента его возникновения [3]. 
     Но тогда всё-таки как следует сформулировать цель охраны окружающей среды, заодно ответив на вопрос «зачем охранять окружающую среду»? Не претендуя на полноту эту ответа и учитывая, что сам термин «окружающая среды» предполагает антропоцентрический взгляд (то есть в центре должно быть что-то такое, что всё остальное окружает?), можем предложить следующую формулировку: целью охраны окружающей среды является обеспечение условий для полноценного функционирования человечества и его адаптации к изменениям биосферы. При этом отметим, что в будущем термины, привязанные к биологическому виду «Homo Sapiens», могут быть изменены с учётом обозначения чего-то более общего, стремящегося к некоему идеальному состоянию разумности и гармоничности, а под биосферой будет пониматься «геологическая область жизни» не только на планете Земля.
     Мезосфера – слой атмосферы, лежащий на планете Земля над стратосферой, а на других планетах над тропосферой, содержащий планетарный минимум температуры и характеризуемый распределением температуры, близким к изотермическому, а на планете Земля – понижением температуры с высотой (в 50–80 км над поверхностью Земли). Термосфера – слой атмосферы планеты, лежащий над мезосферой, характеризуемый ростом температуры с высотой, постепенно замедляющимся и переходящим в изотермическое распределение (от 80 до 800 км от поверхности Земли).
     Ионосфера – ионизированная часть атмосферы планеты (область атмосферы Земли на высотах 30-1000 км, содержащая частично ионизованную холодную плазму). Переходный слой на верхней границе тропосферы называется тропопаузой, переходный слой на верхней границе стратосферы Земли – стратопаузой, переходный слой на верхней границе мезосферы – мезопаузой. Пространство за пределами атмосферы Земли – космическое пространство. Формирование погоды климата происходит под воздействием трёх основных циклов атмосферных процессов – теплооборота, влагооборота и атмосферной циркуляции. Теплооборот представляет собой комплекс процессов получения, передачи, переноса и потери тепла в системе «Земля – атмосфера». Поток Абиотические компоненты биосферы – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, содержащие энергию и смесь органических и неорганических веществ, которые используются биотическими компонентами в процессах жизненного цикла. 
     При этом отметим, что почвы – особое органоминеральное природное образование, возникшее в результате воздействия живых организмов на минеральный субстрат и продукты разложения мёртвых организмов, влияния вод и атмосферного воздуха в различных климатических, геологических и геоморфологических условиях в гравитационном поле Земли – является, фактически, связующим звеном между биотическими и абиотическими компонентами. В состав почв, от которых зависит рост растений, входят минеральная основа (обычно 50–60 % общего состава почвы), органическое вещество (до 10 %), воздух (15–25 %) и вода (25–35 %), а также имеется биотический компонент. Живые организмы образуют сообщества, функционирующие как динамические единицы с разными трофическими уровнями. Под влиянием внешних и внутренних факторов происходит последовательная смена одних видов другими – то есть сукцессия, в результате которой пионерные сообщества заменяются на более устойчивые и равновесные (по отношению к изменяющейся окружающей среде) сообщества [1].
     Полномочия по управлению использования земель и других природных ресурсов, находящихся в пользовании учреждений уголовно-исполнительной системы, осуществляет Федеральная служба исполнения наказаний. Кроме выше перечисленных органов управление использования, охраной, улучшением природными ресурсами, находящимися в федеральной собственности и переданными в пользование предприятиям и организациям, находящимся в федеральной собственности, осуществляют федеральные органы исполнительной власти, в систему которых входят указанные предприятия и организации. Субъекты РФ, муниципальные образования создают свою систему органов управления использования, охраны, улучшения природных ресурсов, находящихся соответственно в собственности субъектов РФ, муниципальных образований. Таким органом, например, в Пермском крае является Агентство по природопользованию Пермского края.
     Прогнозы, планы и программы являются средством реализации государственной политики в сфере природопользования, воспроизводства, улучшения и охраны природных ресурсов, охраны окружающей среды. Основным плановым документом являются комплексные и целевые экологические программы. Они подразделяются на федеральные, региональные (субъектов РФ), межрегиональные, муниципальные, локальные (внутрихозяйственные); по срокам – на краткосрочные и долгосрочные. Разработку и реализацию экологических разделов прогнозов и программ социально-экономического развития, федеральных комплексных и целевых экологических программ осуществляют Министерство природных ресурсов и экологии РФ и другие, уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области управления природноресурсовыми фондами, использования, охраны, воспроизводства и улучшения природных ресурсов. 70 Федеральные экологические программы утверждаются Правительством РФ. Они действуют на всей или на какой-то части территории РФ, финансируются из федерального бюджета, хозяйствующими субъектами и из других, не запрещенных законодательством источников. По каждой программе назначается государственный заказчик, а при наличии нескольких заказчиков – координатор программы и заказчики по отдельным направлениям программы. Государственными заказчиками могут назначаться федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. 
     Возможно создание администрации программы, являющейся юридическим лицом. Государственные заказчики администрации программ заключают договоры с исполнителями, выполняющими работы по реализации предусмотренных программами мероприятий, контролируют выполнение договоров, производят оплату, приемку выполненных работ, принимают меры по привлечению к ответственности, возмещению вреда в случае нарушения условий заключенных договоров. Региональные комплексные и целевые экологические программы разрабатываются и утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ, финансируются из бюджетов соответствующих субъектов РФ с привлечением средств предприятий и организаций. Региональные программы действуют на территории соответствующего субъекта РФ, и их реализация обеспечивается органами исполнительной власти субъектов РФ. Экологические программы, имеющие межрегиональный характер, разрабатываются и реализуются на основе договоров, заключаемых субъектами РФ.
     Исполнительные органы государственной власти края обеспечивают функционирование территориальной сети наблюдений за состоянием окружающей сети, создание региональных экологических информационных систем и формирование природоохраняемых информационных ресурсов.
     Создание специализированной природоохранной прокуратуры в тот период было оправданным с разных точек зрения - логической, экономической, юридической. В конце 80-х годов вопросы сохранения природной среды Волжского бассейна стали стратегическими вопросами не только экологической, но и экономической безопасности нашего государства. Тогда о них стали говорить с высоких трибун, с экранов телевизоров, в газетах. В защиту Волги активно выступала общественность, набирало обороты и «зеленое» движение. Структура природоохранной прокуратуры создавалась с чистого листа. По причине отсутствия аналогов не было готовой формы такого надзорного органа. Первоначально природоохранная прокуратура создавалась для охраны водных объектов Волжского бассейна. Потому что жизнедеятельность человека зависит в первую очередь от воды, от ее чистоты, экологичности и промышленной необходимости ее использования. О зоне ответственности Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры наглядно иллюстрируют следующие показатели. Протяженность Волги с севера на юг составляет более 3,5 тысяч километров. И свыше 2,5 тысяч рек - ее притоки. На территории Поволжья сосредоточено около 40 % всего населения Российской Федерации. Из них 70% - городское население. На этих же территориях расположено около 50% промышленного и сельскохозяйственного потенциала страны. Более 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и других отраслей промышленности. 15 апреля 2008 года в составе прокуратуры Санкт-Петербурга на правах специализированной прокуратуры была создана и начала работу природоохранная прокуратура. В настоящее время в России насчитывается 69 природоохранных прокуратур, в Центральном федеральном округе их – 16, Северо-Западном – 11, Южном – 4, Северо-Кавказском – 3, Приволжском – 13, Уральском – 6, Сибирском – 9, Дальневосточном – 7.
     Прокуратура является контроллером приводящего агрегата, от которого зависит ритмичная, бесперебойная работа всего механизма. Ее надзор за законностью в деятельности органов государственного экологического контроля (надзора) обеспечивает их деятельность в режиме недопущения, пресечения и восстановления права. А исполнение закона есть главное условие торжества правовых отношений. Существенной мерой по реализации принципа публичности в деятельности прокуратуры является работа с гражданским обществом. Так, например, ленинградская межрайонная природоохранная прокуратура организует совместные заседания в рамках Общественного совета с представителями экологических организаций региона, результатом чего становится план совместных проверок состояния береговых полос водоемов Ленинградской области, утверждается порядок взаимодействия, обмена информацией о фактах нарушений природоохранного законодательства. Тем самым прокуратура реализует государственную политику, выраженную в Послании Президента Федеральному собранию.
Литература: 
[1] Иванов В. Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в Вооруженных Силах Российской Федерации. Диссертация ... кандидата юридических наук. М., 2006.
[2] Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2009.
[3] Фадеенко Н. В. Разработка и исследование модели рекреационного землепользования прибрежной территории водохранилищ : на примере Новосибирского водохранилища. Автореферат дис. ... кандидата технических наук. Новосибирск, 2011.
[4] Федеральный закон от 10 января 2002 № 7-ФЗ (ред. от 29 июля 2017) «Об охране окружающей среды» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.