Отдельные проблемы совместной разработки, утверждения, реализации образовательных программ как требований договора о сетевой форме

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
  •  
  • Васильев Илья Александрович - кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного университета;
  • Шевелёва Наталья Александровна - доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного и административного права Санкт-Петербургского государственного университета
Аннотация: 

Нормативное правовое регулирование использования сетевой формы реализации образовательных программ в разных комбинациях участников (первый вариант: только организации, осуществляющие образовательную деятельность; второй вариант: организация, осуществляющая образовательную деятельность, и иная организация) по-прежнему оставляет круг вопросов, нуждающихся в обсуждении и осмыслении. Большинство из таких моментов касаются процедуры создания и реализации образовательной программы в сетевой форме. В настоящей статье авторы обращаются к отдельным проблемам, обозначая вопросы как для догматического осмысления, так и для потенциального регулирования на нормативном уровне. Для этого были проанализированы релевантные научные публикации и немногочисленные судебные решения в рассматриваемой области. Сделанные выводы позволят понимать ряд ключевых вопросов, которые следует учитывать при планировании организациями сотрудничества по модели сетевой формы реализации образовательных программ.

Ключевые слова: 

сетевая форма, реализация образовательных программ, требования к договору, условия договора, практика, проблематика, Россия, РФ.

     Предложенная законодателем в положениях ст. 15 Федерального закона 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2013 (далее – Федеральный закон «Об образовании») сетевая форма реализации образовательных программ (далее – сетевая форма) представляет собой договорную модель согласования воль и интересов разных субъектов, представляющих сферы образования и экономики. Несмотря на дихотомию круга субъектов сетевой формы, предопределяющую взаимодействие как исключительно организаций, осуществляющих образовательную деятельность, так и вместе с организациями, не представляющими данную сферу, на законодательном уровне, на первый взгляд, задается обязательность именно сетевых договорных оснований для реализации образовательных программ при коллаборации субъектов. Однако, такой вывод нам представляется преждевременным. Действительно, в положениях Федерального закона «Об образовании» отсутствуют упоминания иных соглашений, позволяющих двум организациям, осуществляющим образовательную деятельность, реализовывать образовательную программу, не говоря об объединении ресурсов организаций разных сфер. С другой стороны, положения ст. 15 упомянутого законодательного акта не могут быть истолкованы как обязывающие заключать исключительно договор о сетевой форме в случае реализации образовательной программы двумя и более субъектами, только одним из которых является организация, осуществляющая образовательную деятельность. Представляется, мотивацией законодателя являлось стремление упорядочить ситуацию, в первую очередь, так называемых «совместных образовательных программ», существующих в рамках сотрудничества двух и более организаций, осуществляющих образовательную деятельность. И только вторым мотивом можно считать приобретение юридической формы отношениям организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и иных организаций, как они описаны в положениях ст. 15 Федерального закона «Об образовании». 
     Прежде всего, отметим, что буквальное содержание сетевой формы в положениях ст. 15 Федерального закона «Об образовании» свидетельствует об отсутствии обязывания организаций к сетевому взаимодействию. Следовательно, цель сетевой формы достигается не в результате сетевого взаимодействия сторон договора, что обуславливает отсутствие на нормативном уровне процедур сетевого взаимодействия. Отдельные авторы обращают внимание на эту закономерность, правда, исключительно в контексте последствий – отсутствия процедур [8. С. 27-31]. В то же самое время, отдельные нормативные правовые акты указывают на осуществление сетевого взаимодействия как результат, преследуемый законодателем при формулировании сетевой формы в положениях упомянутого закона: «…эффективное использование имеющихся помещений (в том числе за счет сетевого взаимодействия)» [4]. Две организации объединили ресурсы в определенных пропорциях, но это возлагает обязательство по реализации образовательной программы только на субъекта, наделенного правом в соответствии с Федеральным законом «Об образовании». Участник сетевой формы, являющий организацией, осуществляющей образовательную деятельность, не вправе ограничиться реализацией программы, но обязан принимать участие в ее разработке и утверждении. По смыслу положений ч.1 и ч. 2 ст. 15 Федерального закона «Об образовании», любая из сторон договора о сетевой форме не может выделить свое участие исключительно в виде «согласования» образовательной программы. Косвенное подтверждение отсутствия нормативных пределов действия участников договора о сетевой форме представлено в положениях Постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 966 «О лицензировании образовательной деятельности», указывающих на такое обязательное лицензионное требование как наличие договора о сетевой форме и совместно разработанных и утверждены образовательных программ. Настоящее регулирование распространяется, разумеется, на участников договора о сетевой форме, являющихся организациями, осуществляющими образовательную деятельность. В ситуации соглашения такой организации и иной организации, выполнение требования о лицензировании сводится к наличию договора, определяющего ресурсные основания деятельности. Более того, если совместная разработка и утверждение образовательной программы вменяются в обязанность только организациям, осуществляющим образовательную деятельностью, участвующим в сетевой форме, то реализация программы возлагается и на иную организацию при ее участии в качестве стороны такого соглашения. 
     Сегодня российское образовательное законодательство не демонстрирует особый порядок разработки и утверждения образовательных программ, реализуемых в сетевой форме. Как следствие, в зависимости от ситуации, стороны договора о сетевой форме понимают по-разному свою степень вовлеченности в обе стадии подготовки программы. И интерпретацию надлежащей степени участия субъектов осуществляется на уровне правоприменительных инстанций. При этом заметим, что предлагаемые судами, хотя бы и с опорой на буквальное толкование положений ст. 15 Федерального закона «Об образовании», позиции являются единичными примерами, что не означает отсутствие проблем, не выносимых на уровень судебной практики. Так, в правоприменительной практике получили правовую оценку следующие ситуации. Во-первых, отсутствие совместно разработанных и утвержденных организациями, осуществляющими образовательную деятельность, образовательных программ [15], что является нарушением требований ч. 2 ст. 15 Федерального закона «Об образовании». Отсутствие статуса совместных программ подтверждается совокупностью фактов отсутствия сведений на титульном листе программы и указания даты их утверждения, ранее даты начала их реализации в сетевой форме. Заметим, что данное нарушение для организаций, осуществляющих образовательную деятельность и являющихся коммерческими организациями, образует объективную сторону состава административного правонарушения, представленного ч. 3 ст. 14.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях – осуществление предпринимательской деятельности с нарушением требований и условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Во-вторых, отсутствие в договоре о сетевой форме условий и порядка осуществления образовательной деятельности по программам, составляющее нарушение п. 3 ч. 3 ст. 15 Федерального закона об образовании [13]. Настоящее условие должно включаться в любой договор о сетевой форме, вне зависимости от его сторон. В рассмотренном деле договор был заключен между образовательной организацией и иной организацией, что не исключало необходимость детализации образовательной деятельности в рамках сетевой формы, то есть порядка реализации программы. При этом иная организация, формально не наделенная правом на разработку и утверждение образовательной программы, обязана участвовать в реализации программы, а значит потребуется описать ее роль при осуществлении образовательной деятельности (к примеру, предоставление ресурсов для обеспечения прохождения обучающимися практик в рамках образовательного процесса). Отчасти связанным с предыдущей проблемой является вопрос об определении среди организаций, осуществляющих образовательную деятельность и реализующих программу, ответственной за выдачу документа об образовании, что также является существенным условием договора о сетевой форме. По обозначенным нами ранее законодательным причинам выдача документа не может быть возложена на организацию, не осуществляющую образовательную деятельность. Значит, настоящая обязанность распространяется только организацию сферы образования. В-третьих, нарушение требований к субъектному составу договора о сетевой форме [12]. Как следует из положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об образовании», сторонами договора могут быть организации, но не индивидуальные предприниматели, осуществляющие образовательную деятельность непосредственно. Следовательно, даже фактическое наличие ресурсов, необходимых для реализации образовательной программы в сетевой форме, не может являться основанием для расширительного толкования положений ч. 1 ст. 15 упомянутого законодательного акта в целях включения в круг «иных организаций» индивидуальных предпринимателей, хотя и наделенных правом осуществления образовательной деятельности непосредственно. 
     Наряду с поставленными вопросами, возникает и проблема ответственности второго участника, не представляющего сферу образования, за оказание образовательных услуг, соблюдение требований лицензирования и государственной аккредитации образовательной деятельности. Следуя законодательной концепции сетевой формы, во всех трех случаях надлежащим субъектов административной, гражданско-правовой ответственности будет являться организация, реализующая образовательную программу. Такое положение дел исключалось бы в ситуации прямого нормативного указания на цель сетевого взаимодействия субъектов, то есть на реализацию образовательной программы всеми участниками соответствующего договора о сетевой форме. Однако, настоящее регулирование возможно только вместе с системными изменениями Федерального закона «Об образовании», расширяющими круг субъектов, наделенных правом реализации образовательных программ. Вопрос ответственности остается открытым и в отношении руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность по программе в сетевой форме. Текущее нормативное правовое регулирование не учитывает особенности выполнения договора о сетевой форме, предполагающего привлечение ресурсов других сторон, а значит влияющего, в целом, на образовательную деятельность и, в частности, на оказание образовательных услуг. Как следствие, административная ответственность руководителя организации [7. Ст. 19.20], осуществляющей образовательную деятельность, исключается только в случае исполнения иными участниками сетевой формы взятых на себя обязательств. Гипотетически исключить основания привлечения к ответственности руководителя можно, формулируя условия договора о сетевой форме, точно распределяя между сторонами обязательства и конкретизируя сроки их исполнения. Тем не менее, обязанности руководителя организации, осуществляющей образовательную деятельность в сетевой форме, представляются нам неоправданно широкими на настоящем этапе регулирования данного правового института. 
     Рассмотрев условия договора, представленные в положениях ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об образовании», можно заметить, что настоящий перечень нуждается в уточнениях. Мы согласны с авторами [3. C. 10-13] [5] [9. С. 177-183], считающими лишним выделять порядок организации академической мобильности обучающихся, когда в договоре следует учитывать условия и порядок осуществления образовательной деятельности по образовательной программе, включающей и академическую мобильность. Другой вопрос связан с направленностью договора о сетевой форме только на реализацию образовательной программы, но не профиля программы [6. С. 113-115] [17. С. 196-201]. В настоящее время профилизация программ достаточно популярно, что можно заметить, обратившись к сайтам ведущих образовательных организаций России. Не будем забывать, что профиль, как следует из положений ст. 2 Федерального закона «Об образовании» определяет собой не только ориентацию программы на предметно-тематическое содержание, но также виды учебной деятельности и требования к результатам освоения программы. Поэтому, как мы считаем, законодатель, предлагая возможность реализовывать программу в сетевой форме, предполагал ее распространение на любые профили программ. Таким образом, ситуация реализация одной программы в классической форме и ее профиля в сетевой форме является соответствующей действующему нормативному правовому регулированию. 
     Как можно заметить, формальное равенство сторон договора о сетевой форме сопровождается фактической дифференциацией их степени участия. Например, в юридической литературе можно встретить публикации, авторы которых обоснованно критикуют распределение между сторонами сетевой формы статусов разных партнеров [18. С. 161-170]. Настоящим разграничением ролей субъектов предопределяется их неравноправие, что входит в противоречие с идеей сетевой формы как равноправного взаимодействия организаций в целях реализации образовательных программ. Данная ситуация сложилась, во-многом, из-за отсутствия юридической регламентации статуса участника договора о сетевой форме. Действительно, законодательное оформление правового статуса сетевого партнера позволило бы снять несколько поставленных вопросов. Например, определение проблема статуса иностранной организации, осуществляющей образовательную деятельность, или иной организации как участников сетевой формы [1. С. 186-195] [3. C. 10-13]. Сегодня их участие в договорных отношениях по поводу сетевой формы реализации образовательных программ встречает сложности в связи с лицензированием из-за требования к указанию адреса соответствующей организации [3. C. 10-13]. Возможно, способ преодоления данной проблемы существует, но на нормативном уровне не обозначен. С другой стороны, при наличии лицензии на осуществление образовательной деятельности по некой программе, процесс лицензирования аналогичной программы, но запланированной к реализации в сетевой форме, должен происходить, как гам представляется, в упрощенном порядке. 
     Рассмотрев некоторые проблемы совместной разработки, утверждения и реализации образовательных программ в сетевой форме, мы можем сделать следующие выводы. 
     Во-первых, требования к реализации образовательных программ в форме сетевого взаимодействия предполагают совместную разработку участниками договора и утверждение образовательных программ, а не согласование одной стороной программы, разработанной и реализуемой другой стороной. Не соответствие договора о сетевой форме реализации образовательных программ законодательству влечет приостановление действия лицензии. Однако, недопустимо расширительное толкование положений ч. 1 ст. 15 Федерального закона «Об образования» в целях включения в круг «иных организаций» индивидуальных предпринимателей, хотя и наделенных правом осуществления образовательной деятельности.
     Во-вторых, на текущем этапе развития образовательного законодательства договор о сетевой форме позволяет двум и более организациям, осуществляющим образовательную деятельность, реализовывать совместные программы по модели распределения учебных семестров между участниками. Такой опыт, применительно к сотрудничеству российской и иностранной образовательных организаций, рассматривается и в редких публикациях по юридической тематике [10. С. 47-50]. Тем не менее, договор о сетевой форме не является единственным соглашением, позволяющим выходить на уровень «совместных образовательных программ». С одной стороны, настоящее понятие не представлено в глоссарии Федерального закона «Об образовании», а значит обладает полиативностью содержания, вкладываемого сотрудничающими субъектами. С другой стороны, в положениях ч. 3 ст. 105 рассматриваемого законодательного акта российским организациям, осуществляющим образовательную деятельность, предлагается заключать «договор по вопросам образования» с иностранными организациями по направлению разработки и реализации образовательных программ. Данный договор в качестве предмета может включать разработку и реализацию образовательных программ совместно с иностранными организациями, что подтверждает наш вывод об отсутствии монизма договора о сетевой форме как единственного легального способа реализации совместных программ российскими и иностранными организациями. Тем не менее, нам представляется не вполне корректным расценить законодательное закрепление сетевой формы как направленное, в первую очередь, на стимулирование, в первую очередь, дополнительных образовательных программ {1}, поскольку создает юридические основания для выдачи нескольких документов об образовании и (или) о квалификации или документов об обучении (п. 4 ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об образовании»). 
     В-третьих, представленные в российском законодательстве типовые положения для образовательных организаций отдельно не учитывают реализацию образовательных программ в сетевой форме. Можно согласиться с авторами, считающими целесообразным принятие отдельного типового положения для взаимодействия организаций, осуществляющих образовательную деятельность в сетевой форме. В то же самое время, нам представляется дискуссионным идея об унификации порядка осуществления образовательной деятельности по программам в сетевой форме для конкретных типов образовательных организаций: федеральных университетов, научно-исследовательских университетов. Особенности образовательной деятельности по сетевым программам учитываются на подзаконном уровне и распространяются на любые организации, осуществляющие образовательную деятельность. Отдельные типы организаций могут обладать правом на разработку, принятие и использование собственных образовательных стандартов, предполагающих реализацию программ по направлениям в сетевой форме. В свою очередь, детализация использования сетевой формы происходит в договоре и учебно-методической документации образовательной программы. Подобная схема оставляет для федеральных университетов, научно-исследовательских университетов достаточно широкое усмотрение в выборе и конструировании образовательных программ в сетевой форме. Реализация программ и, как следствие, осуществление образовательной деятельности, наряду с выполнением требований подзаконного регулирования, определяется локальными актами организаций. Как можно заметить, отдельные типы организаций не ограничены в силу своего статуса в определении порядка реализации программ, а значит специальная унификация такого порядка нам представляется, как минимум, преждевременной. 
     В-четвертых, проанализировав лаконичное определение сетевой формы в положениях ст. 15 Федерального закона «Об образовании», мы считаем умышленным оставление законодателем деталей регулирования для подзаконного и локального нормотворчества [11. С. 50-58], что позволяет любым организациям найти надлежащее оформление выбранной сетевой коллаборации. Разумеется, на стороны распространяются обязательства не только из договорных отношений, так как условия такого соглашения не оставлены открытыми и представлены на нормативном уровне в ст. 15 упомянутого законодательного акта закрытым списком. Насколько эффективен данный подход, сейчас сказать затруднительно, поскольку имеются и плюсы, и минусы состоявшегося решения. Положительными моментами являются стандартные, сформулированные на законодательном и подзаконном уровнях унифицированные требования для сетевой формы, позволяющие гарантировать единые подходы к институтам законодательства об образовании, определенность правовых статусов субъектов, стандарты качества образования и оказания образовательных услуг. Основной минус, в свою очередь, связан с требованиями наличия в договоре о сетевой форме конкретных параметров, за пределами которых иные условия будут de jure рассматриваться как противоречащие природе настоящего соглашения. Например, стороны договариваются не только о разработке и реализации образовательной программы в сетевой форме, но и желают создать для этого институциональную предпосылку – «базовую кафедру». Следуя модели договора в положениях ст. 15 Федерального закона «Об образовании», создание структурных подразделений образовательной организации не может включаться в предмет соглашения. Вместе с тем, договор о создании «базовой кафедры» не представлен в образовательном законодательстве и может быть легализован через соглашения о сотрудничестве и иные договоры, не связанные с разработкой и реализацией образовательных программ несколькими субъектами. Поэтому вполне было бы уместным оставить перечень условий договора о сетевой форме открытым, обеспечивая мобильность сторон при определении необходимых институциональных изменений под новую образовательную программу. Как мы отмечали в одной из предыдущих публикаций, договор о сетевой форме не может охватываться договором о создании базовой кафедры, поскольку предметом последнего является дополнение структуры образовательной организации, тогда как договор о сетевой форме направлен на распределение прав и обязанностей сторон в вопросе реализации образовательных программ.
 
ПРИМЕЧАНИЯ
{1} Несмотря на существующий на нормативном уровне пиетет к продвижению сетевой формы для дополнительных образовательных программ. См. [4].
Литература: 
[1] Бабич А.В., Васильев И.А., Дивеева Н.И., Шевелева Н.А. Сетевая форма обучения – современный способ обеспечения академической мобильности студентов // Петербургский Юрист. 2016. № 4.
[2] Бабич А.В., Шевелева Н.А., Васильев И.А. Академическая мобильность обучающихся: действующее правовое регулирование и практика его применения // Закон. 2016. № 11.
[3] Владимирова О.В., Солдатченко М.В. Проблемы сетевой формы реализации образовательных программ по законодательству Российской Федерации // Материалы XVIII международной научно-практической конференции «Россия и Европа: связь культуры и экономики». 2017.
[4] Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013-2020 годы», утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 295 // // СПС «Консультант Плюс», 2017.
[5] Грудцына Л.Ю., Дмитриев Ю.А., Дорская А.А. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный). М., 2013. Сер. Актуальные комментарии.
[6] Дорская А.А. Рецензия на монографию Н.М. Ладнушкиной, Д.А. Пашенцева, С.И. Феклина «Образовательное право: вопросы теории и практики». Рязань: Концепция, 2017. // Вестник Московского городского педагогического университета. Серия: Юридические науки. 2017. № 2 (26).
[7] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ // СПС «Консультант Плюс», 2017.
[8] Кузнецова И.Ю. Сетевая форма реализации образовательных программ при подготовке бакалавров профессионального обучения: проблемы и перспективы // Вестник Кемеровского государственного университета. Серия: Гуманитарные и общественные науки. 2017. № 2.
[9] Малеина М.Н. Договор о сетевой форме реализации образовательных программ // Lex Russica. 2016. № 7.
[10] Миронова И.Б., Степанова В.С., Ли Сюеюань. Опыт реализации сетевых форм образовательных программ при подготовке бакалавров // Материалы международной научно-практической конференции. Хабаровский государственный университет экономики и права. Хабаровск: Издательство Хабаровского государственного университета экономики и права, 2016. 
[11] Пашенцев Д.А., Грудцына Л.Ю., Петров С.М., Свиридова Е.А., Керимов В.В. Правовое регулирование инноваций в образовании. Монография. Саратов, 2015.
[12] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 сентября 2015 по делу № А11-2782/2015 // СПС «Консультант Плюс», 2017.
[13] Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 20 апреля 2017 № 09АП-12854/2017 // СПС «Консультант Плюс», 2017,
[14] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 № 966 «О лицензировании образовательной деятельности» // СПС «Консультант Плюс», 2017.
[15] Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 июня 2017 по делу № А27-2475/2017 // СПС «Консультант Плюс», 2017.
[16] Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс», 2017.
[17] Шевелева Н.А., Лаврикова М.Ю., Васильев И.А. Базовая кафедра и сетевая форма реализации образовательных программ: проблемы соотношения // Петербургский Юрист. 2016. № 4.
[18] Шевелева Н.А., Лаврикова М.Ю., Васильев И.А. Сетевая форма обучения: состояние правового регулирования и перспективы развития // Закон. 2016. № 5.