Правовые основы профилактики террористической деятельности

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Уголовное право» Пензенского государственного университета

Аннотация: 

В статье рассматриваются правовые основы профилактики террористической деятельности в Российской Федерации. Сформулирован основной вывод, согласно которому Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» больше нацелен на пресечение уже состоявшейся террористической деятельности. Полномочия, которые бы указывали на действенные меры по предупреждению противоправной деятельности, носят в большей мере декларативный характер. В качестве положительного опыта предлагается учесть Акт о мерах по предупреждению и расследованию терроризма, принятый в Великобритании в 2011 году.

Ключевые слова: 

профилактика, терроризм, преступник, административные меры, противодействие, спецслужба, ограничения прав человека.

Публикация подготовлена в рамках поддержанного РГНФ научного проекта № 17-03-00071
 
     Борьба с терроризмом – глобальная проблема всего цивилизованного мира. Несмотря на международные усилия, террористические атаки не становятся от этого менее значительными. Приведем только некоторые из них. В Великобритании 22 мая 2017 года смертник произвел подрыв бомбы на концерте американской певицы Арианы Гранде на «Манчестер-Арене». Погибло 22 человека, более 120 получили ранения. Многие из пострадавших были несовершеннолетние. Исполнителем теракта оказался 22-летний Салман Рамадан Абеди, потомок беженцев из Ливии. Его родители вернулись на родину в 2011 году, а Салман остался в Великобритании. Салман был известен полиции как участник уличных банд, в 2014 году поступил в университет, но потом бросил свое обучение.
     Во Франции 13 ноября 2015 года произошла целая серия терактов в Париже – в кафе, на концерте группы «The Eagles of Death Metal» и рядом со стадионом Стад-де-Франс – погибло 130 человек, более 350 получили ранения. Группировка «Исламское государство» (запрещена в России) взяла ответственность на себя, провозгласив теракт «11 сентября по-французски». 14 июля 2016 года – наезд грузовика в Ницце унес жизнь 84 человек. Данное нападение показало уязвимость городских улиц, когда террорист-одиночка, используя транспортное средство, может убить значительное число граждан. 17 августа 2017 года по схожему сценарию произошел теракт в районе пешеходной улицы Рамбла в Барселоне (Испания) – погибли 15 человек, более 130 пострадали.
     К сожалению, Российская Федерация неоднократно испытывала на себя масштабные террористические атаки, что способствовало созданию эффективной системы противодействия терроризму. В 2017 году определена тенденция на снижение числа преступлений террористической направленности. Связано это и с профилактической работой российских спецслужб. Основная карта деятельности деструктивных сил переместилась в сторону Сирии и Ирака, на территории которых правительственным войскам и силам международной коалиции противостоит целая сеть террористических организаций. По отдельным оценкам в двух обозначенных государствах хорошо вооружены и обеспечены материальными и боевыми ресурсами около трехсот тысяч бойцов.
     Особенностью борьбы с террористами в указанных регионах выступает фактор интернациональности, причем как с одной, так и с другой стороны [2. C. 309-333]. Против террористов действуют коалиционные войска. Террористические организации также представляют собой объединения граждан практически со всего мира. То в один день, то в другой просачивается информация о вербовке целых семей в том или ином государстве для последующей отправки на территорию, контролируемую террористическими группировками. Задействованы все: мужчины участвуют в боевых действиях; женщины если не задействованы в секс-джихаде (появился даже такой термин), то выполняют обеспечительные функции; дети также тренируются в молодежных лагерях.
     Общероссийской сенсацией стала информация о нахождении целой группы российских детей в городе Мосул (Ирак). Это были дети граждан России, примкнувших к запрещенной в нашем государстве террористической группировке «Исламское государство», погибших или пропавших без вести на территории Сирии и Ирака. Некоторые из взрослых оказались в тюрьмах за преступления, совершенные во время нахождения на территории данных государств. 25 августа 2017 года после длительных переговоров спецрейс из Багдада привез пятерых детей. Необходимо отметить, что до самого последнего момента было много скепсиса в возвращении детей, многие из которых не имели даже документов, чтобы подтвердить свое гражданство. Основные усилия по возращению были сделаны Главой Чеченской Республики – Рамзаном Кадыровым. Сколько всего российских детей находится на территории террористического халифата, никто точно сказать не может. Также в августе 2017 года стало известно, что в иракском Курдистане освобождены еще 12 человек: шестеро россиян и столько же граждан Казахстана [1].
     Подобные события обуславливают развитие профилактических мер по противодействию терроризму. Зачастую государство отстает. Террористы становятся все более изобретательными и изощренными в совершении своих преступных помыслов.
     В Российской Федерации основным нормативным актам в рассматриваемой сфере выступает Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму». В преамбуле закона представлено четкое указание, что он устанавливает не только правовые основы борьбы с указанным явлением, но и правовые и организационные основы профилактики терроризма. Иными словами действие Федерального закона направлено не только на пресечение террористических актов, но и на их предупреждение. Также понятие противодействия терроризму, представленное в статье 3 Федерального закона, указывает на наличие в нем такого элемента как «предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма)».
     Однако обращение к тексту Федерального закона показывает, что профилактическая направленность в его тексте находится далеко не на первом месте. Так, при определении компетенции органов государственной власти содержатся общие фразы о принятии мер, государственных программ «в области профилактики терроризма, минимизации и ликвидации последствий его проявлений». После принятия «пакета Яровой» в 2016 году появилась статья 5.2, посвященная полномочиям органов местного самоуправления, согласно которым разработка и реализация муниципальных программ в области профилактики терроризма было отнесено к вопросам местного значения. Тем самым произошла скрытая передача полномочий органов государственной власти на муниципальный уровень, но без предоставления соответствующих финансовых ресурсов. Понятно, что это было совершено в целях обхода конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления. Была создана и форма обхода конституционных гарантий – искусственное расширение вопросов местного значения [3. С. 11-23].
     Обращение к иным статьям Федерального закона «О противодействии терроризму» также показывает, что они минимально относятся к профилактической деятельности. Об этом можно судить даже по названиям статей. Так, статья 6 посвящена применению Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом (как и статьи 9 и 10), статья 7 – пресечению террористических актов в воздушной среде, а статья 8 – во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства. Целый ряд статей отражает особенности правового режима конртеррористической операции (от условий проведения до управления и взаимодействия органов государственной власти по пресечению террористических атак).
     Профилактика многими воспринимается только как скрытая оперативно-розыскная деятельность по учету лиц, подозреваемых в террористической или экстремистской деятельности, отслеживанию их перемещений, контактов. Но данные мероприятия все больше упираются в противодействие со стороны самих потенциальных террористов. Новые информационные технологии создают такие каналы передач данных, которые все сложнее отследить даже самым обеспеченным технически спецслужбам. Органы государственной власти помимо правоохранительных функций (присущих все полицейским службам) должны обладать и экстраординарными полномочиями по быстрому пресечению деструктивной деятельности организаций (как коммерческих, так и некоммерческих), административному надзору над лицами, подозреваемыми в такой опасной деятельности (вплоть до принудительного перемещения в иной субъект Российской Федерации, запрета на контакты с определенными лицами, контроль телефонного и электронного общения).
     Самым показательным может служить дело Варвары Карауловой. Напомним, девушка из благополучной семьи (студентка 2-го курса философского факультета МГУ, окончившая школу золотой медалью), «вдруг» сбежала в Турцию, желая там присоединиться к террористической организации. Только обращение родителей в спецслужбы, широкая огласка данного дела в СМИ привело к тому, что девушка вернулась на родину. Но девушка вернулась в ту среду, благодаря которой она получила те посылы, побудившие ее к поездке в Турцию. Она опять стала читать пропагандистскую литературу, общаться с вербовщиком. Налицо были психологические проблемы. Она сменила имя и фамилию на Александру Иванову. Некоторое время она лечилась в психиатрической больнице. Все закончилось весьма плачевно. 28 октября 2015 г. она была арестована Лефортовским судом города Москвы по подозрению в «приготовлении к участию в деятельности террористической организации» (ст. 205.5 УК РФ). В декабре 2016 года был вынесен обвинительный приговор – 4,5 года в колонии общего режима. 22 марта 2017 года приговор был оставлен в силе Верховным Судом России. Напомним, вся деятельность Варвары Карауловой происходила при действии федеральных законов, направленных на противодействие терроризму. Как представляется, российские спецслужбы не переставали контролировать данную семью. Это еще раз подчеркивает, что именно полномочий по предупреждению (которые не надо ассоциировать лишь с «посадкой» потенциального преступника) у российских спецслужб явно не хватает.
     Обращение к зарубежному законодательству показывает, что полномочия по профилактике преступной деятельности во многих странах апробированы. Они носят ярко ограничительный характер. Вызывают бурную дискуссию в общественности, в средствах массовой информации. Значительное число противников приводят разные аргументы, что все эти меры направлены лишь на создание полицейского режима. Это все объяснимо. И это не означает, что такой зарубежный опыт нашему государству следует отметать как неэффективный или слишком тоталитарный.
     Приведем некоторые конкретные примеры. В Великобритании в 2011 году принимается Акт о мерах по предупреждению и расследованию терроризма (Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011 [3. С. 11-23]). Он значительным образом расширил установление мер административного контроля за лицами, подозреваемыми в участии в террористической деятельности.
     Меры административного контроля могут заключаться в ограничении определения места жительства: указании в проживании в конкретном месте; запрета на проживание в конкретном месте жительства без специального разрешения; требовании в определенное время находиться по месту жительства. Серьезным образом ограничивается свобода общения. Могут вводиться запреты на общение с определенными гражданами (причем может устанавливаться пофамильный список, так и общие характеристики лиц, которые должны быть описаны в запрете), а также на участие в деятельности определенных организаций. Меры контроля могут также включать в себя обязательство уведомлять об определенных контактах с гражданами и организациями. Может вводиться запрет на покупку любых проездных документов без соответствующего разрешения или уведомления.
     Вводится дактилоскопирование граждан, подозреваемых в террористической и экстремисткой деятельности, а при определенных условиях – взятие ДНК-образцов [4].
     Могут вводиться также меры финансового контроля: ограничения к определенным финансовым услугам; использования при расчетах только одного назначенного счета; требования о прекращении определенных финансовых операций; соблюдение определенных условий пользования счетами или потребления финансовых услуг; запрет на обладание денежными средствами, превышающими установленную сумму, без соответствующего разрешения. В специальном решении может вводиться обязанность проводить операции через банковский счет, движение финансовых средств по которому подлежит специальному учету. 
     Особое внимание следует обратить на установление контроля за использованием устройств электронной связи. Могут быть наложены одно или два ограничения: на владение или использование устройств связи; на использование устройств связи только конкретными лицами по месту жительства гражданина. В рамках данных ограничений могут устанавливаться требования: к эксплуатации устройств связи только при соблюдении вышеизложенных условий; использовании только телефона, подключенного к фиксированной линии; использовании компьютера, обеспечивающего доступ к Интернету только по фиксированной линии; использовании мобильного телефона, который не имеет доступа к Интернету.
     Несмотря на жесткую критику, которая присутствует в отношении Акта о мерах по предупреждению и расследованию терроризма, данный нормативный акт продолжает действовать. Парламент при обсуждении его действия (поскольку предусматриваются ежегодные парламентские слушания) участвует в жесткой критике закона, но не принимает меры по его отмене. По-видимому, и в нашей стране следует учесть положительный зарубежный опыт и в нормах Федерального закона «О противодействии терроризму» установить реальные профилактические меры.
Литература: 
[1] В Россию из Ирака вернули детей, родители которых воевали на стороне террористов // 2017, Первый канал. URL: https://www.1tv.ru/news/2017-08-25/331448-v_rossiyu_iz_iraka_vernuli_det...
[2] Романовский Г.Б., Романовская О.В. Конституционная правосубъектность граждан и современные биотехнологии // Вопросы правоведения. 2013. № 2.
[3] Романовская О.В. Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления // Гражданин и право. 2017. № 7.
[4] Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011 / URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/23/pdfs/ukpga_20110023_en.pdf