Полномочия органов местного самоуправления на реализацию конституционного права на образование

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

ассистент кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В представленной статье автор попытался осветить основные компетенции органов местного самоуправления в сфере образовательной политики Российской Федерации. В частности, была подробно изучена нормативно-правовая база; раскрыты и структурированы основные компетенции как различных органов местного самоуправления, так и самих муниципальных образований; определена взаимозависимость органов местного самоуправления и органов государственной власти; выявлены проблемы реализации представленных компетенций и их причины. Автор попытался объяснить и обосновать конституционную направленность права на образование и важность его грамотной реализации именно при помощи муниципальных органов.

Ключевые слова: 

образование, муниципальное образование, компетенция муниципальных органов, федеральный закон, органы местного самоуправление, муниципальное право, местное самоуправление, конституционные права.

     Одним из важных условий становления и развития народовластия в Российской Федерации стало появление правового института местного самоуправления и создание некоторых новых и корректировка уже действующих правовых механизмов, которые позволяют муниципальным органам совершать деятельность по реализации права на получение обязательного основного общего образования гражданами муниципального образования в более совершенной форме.
     Стоит сразу отметить, что право на образование является одним важнейших прав, которые активно старается реализовывать и контролировать государство. Это можно проследить и в мировой политике, т.к. в настоящее время огромное количество международных актов посвящены этой проблематике. В некоторых из них участвует и Российская Федерация.
     И, как известно, прежде всего, право на образование закреплено в Конституции РФ [3]. Так, например, в ч. 2 ст. 43 Конституции РФ прописывается, что любое образование (включая дошкольное, основное общее и среднее профессиональное) в различных образовательных учреждениях (например, государственных, муниципальных), а также на предприятиях должно быть бесплатным и общедоступным. 
     Опираясь на п. «е» ст. 71 Конституции РФ, мы можем понять, что к ведению РФ относится принятие основ государственной политики и программ в сфере экономического, социального, экологического, культурного и национального развития Российской Федерации. Это наталкивает автора на мысль, что федеральные программы, которыми занимается государство, относятся и к сфере образования. Однако, не только к ведению государства относится образование. 
     Так, к общему ведению Российской Федерации и всех ее субъектов, в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, относятся такие вопросы как воспитание, наука, образование, культура (включая физическую культуру) и спорт. Таким образом, именно п. «е» ст. 72 официально закрепляет взаимосвязь федеральной и региональной власти в области функционирования и управления образованием и стандартов, которые с ним связаны.
     Однако в Конституции никак не освещается вопрос о ведении субъектов в области образования. В силу действия принципа «разрешено все, что не запрещено», автор приходит к выводу о том, что к самым основным полномочиям российских субъектов в сфере образования относятся следующие:
  • принятие местных нормативно-правовых актов об образовании;
  • разработка и внедрение гарантий дополнительного характера для педагогов;
  • руководство образованием в субъекте;
  • введение предметов и курсов в дополнение к федеральному образовательному стандарту;
  • финансирование образования;
  • иные вопросы образования, не противоречащие Конституции.
 
     Если же говорить о компетенции органов местного самоуправления, то необходимо осветить следующие моменты. 
     Известно, что компетенция органов местного самоуправления в настоящий момент основывается на западноевропейском образце, вследствие чего состоит из следующих составных частей: 
  • исключительных полномочий и предметов ведения, 
  • делегированных полномочий и предметов ведения, 
  • факультативных полномочий и предметов ведения. 
 
     Стоит, однако, сразу заметить, что большинство российских правоведов отмечают факт невозможности разделения полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления на уровне местного самоуправления.
     Компетенции органов местного самоуправления в сфере образования закреплены в нескольких законодательных актах федерального уровня, в нормативно-правовых актах уровня субъектов РФ и в местных нормативно-правовых актах. 
     Из этого мы делаем вывод, что в Российской Федерации областью образования занимаются и федеральные органы, т.е. Российская Федерация, и региональные органы, т.е. субъекты РФ, и местное самоуправление. То есть, управление, финансирование и нормативное регулирование образования распределено между различными уровнями публичной власти.
     Возвращаясь к нормативно-правовым актам, сразу стоит обратить внимание на ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], который подробно раскрывал различные полномочия муниципальных органов и их работу. Ни в коем случае не стоит забывать и «отраслевой» закон – Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [9].
     Если говорить о субъектах РФ, то компетенции местного самоуправления в области образования закреплена в конституциях или уставах субъектов РФ, в законах субъектов РФ о местном самоуправлении и об образовании [6].
     Теперь, более подробно рассмотрим законодательную базу, которая заключает в себе компетенции муниципальных органов. В Федеральном законе №131-ФЗ закрепляются исключительно полномочия органов местного самоуправления, однако сама деятельность и ее роль муниципальных органов не освещены. Автор, не причисляя этот факт к минусам законодательной техники, отмечает, что деятельность различных органов местного самоуправления в образовательной сфере может быть подытожена с помощью метода научного толкования из норм самого Федерального закона [5].
     Итак, в соответствии с уже упоминавшимся Федеральным законом №131-ФЗ к сфере деятельности муниципальных органов в Российской Федерации, имеющим исключительный порядок, в сфере образования относятся следующие:
  • создание, регламентация и надзор за деятельностью местных образовательных органов управления и различных образовательных учреждений в целях исполнения государственной политики в сфере образования;
  • учреждение местных бюджетов, исходя из целей расходов на образование, а также формирование фондов для поддержания развития образования;
  • разработка и принятие различных местных нормативов для финансирования системы образования;
  • обеспечение предоставления возможности гражданам выбора общеобразовательного учреждения на определенной территории;
  • регулирование отношений с собственностью образовательных учреждений;
  • создание, реорганизация и прекращение работы муниципальных учреждений в сфере образования;
  • учреждение и ликвидация местных образовательных органов, разработка их структуры и закрепление полномочий, принятие к должности и увольнение с работы руководителей местных образовательных органов с согласия государственных органов управления образованием;
  • возведение и сооружение зданий образовательных учреждений и их обустройство, включая обустройство прилегающих территорий;
  • контроль ограниченного права пользования зданиями (включая аренду), помещениями и иными объектами собственности детских садов, школ и прочих учебных заведений;
  • разрешение применения образовательных учреждений как государственных, так и муниципальных, объектов, отнесенных к сфере спорта и культуры;
  • установление налогов, сборов и льгот, имеющих цель стимулирование развития образования.
 
     Хотелось бы сразу оговориться, что представленные полномочия местного самоуправления в области образования характерны не для всех муниципальных образований [4. С. 126]. Данный факт обусловлен, прежде всего, существованием двухуровневой системы местного самоуправления, которая была введена в действие Федеральным законом №131-Ф3.
     По этой причине муниципальные образования относятся к разным видам образований, а следовательно наделены различными объемами полномочий. Сфера образования не стала исключением. Обращая свое внимание на ст. 14 Федерального закона №131-ФЗ, городские и сельские поселения вообще не наделены полномочиями в области образования, однако, в ч. 11 ст. 15 Закона определен компетенции муниципального района в области образования. К ним относятся:
  • координация получения бесплатного и доступного для всех категорий граждан образования, такого как начальное, основное общее и среднее общее, по различным программам (исключая финансовое снабжение процесса образование, которое отнесено к сфере деятельности государственным органам субъектов РФ);
  • возможность получения дополнительного образования и дошкольного образования при муниципальном районе, которое должно быть бесплатным; 
  • формирование мест и программ отдыха детей во время каникул.
 
     Часть 13 ст. 16 того же Закона относит к сфере образовательной деятельности городского округа:
  • координацию предоставления начального, общего, среднего образования по главным общеобразовательным программам, при чем образование является бесплатным и общедоступным (исключая обязанность финансирования такого образования, в силу отнесения его к обязанности государственных органов субъектов РФ);
  • создание сферы предоставления дополнительного образования и дошкольного образования на его территории, которое также должно быть бесплатным и доступным для всех его граждан;
  • формирование отдыха детей в каникулярное время.
 
     Подводя итог, можно отметить, что компетенция муниципального района и городского округа в целом одинаковая, оговариваясь о территории муниципалитета. Однако, если обращать внимание на правоприменение, то городской округ имеет гораздо больше возможностей для исполнения своих полномочий в области образования, чем муниципальный район, в связи с более развитой экономической основой, что ведет к повышенной эффективности и продуктивности городского округа. 
     В силу законодательства РФ, органы местного самоуправления имеют право решать иные вопросы, которые не относятся к их полномочиям, а также к сфере деятельности государственных органов. Основной проблемой реализации таких компетенций является недостаточное финансирование и ограниченное владение материальными ценностями муниципального образования. Исключением из такого правила являются различные государственные дотации и субвенции [2]. 
     Автор представленной статьи хотел бы обратить внимание на то, что законодатель совершенно различно закрепил компетенции местного самоуправления в области образования и в области культуры и спорта. Основное различие заключается в том, что образование полностью исключено из сферы компетенций поселений, а культура и спорт - напротив. Это не совсем благоприятно сказывается на работе муниципальных образований. Так, И.В. Абанкина отмечает, что «это вносит сложности в организацию совместного социально-культурного пространства и требует использования современных технологий социального партнерства, основанных на агентских соглашениях. Это становится одним из аспектов управленческого дисбаланса в организации предоставления образования и других услуг социально-культурной сферы» [1. С. 105].
     Все представленные компетенции местного самоуправления в области образования, которые были приняты в августе 2004 г. Федеральным законом № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помогли скорректировать или отменить около 150 законодательных актов Российской Федерации [8].
     Хотелось бы также обратить внимание на Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». В статье 9 Закона основной сферой деятельности муниципальных органов муниципальных районов и городских округов в образовательной сфере являются:
  • создание и учреждение бесплатного и доступного всем начального, основного общего, среднего общего образования по утвержденным программам образования, кроме их финансирования, т.к. данный аспект отнесен к компетенции государственным органам субъектов РФ;
  • обязательное предоставление дополнительного образования детям и дошкольного образования, также бесплатного и доступного для всех, на их территории;
  • учреждение, регламентация и закрытие муниципальных образовательных учреждений;
  • строительство и поддержание благосостояния зданий и сооружений образовательных учреждений, поддержание качества прилежащих территорий;
  • ведение учета детей, которые обязаны получить основное общее образование;
  • уход и присмотр за детьми в муниципальных образовательных учреждениях;
  • опека и попечительство над детьми;
  • помощь для граждан в получении образования.
 
     Разграничение различных функций муниципальных образований в области образования регулируется уставом или положением органов местного самоуправления. 
     В настоящее время, вся система органов местного самоуправления в Российской Федерации представлена следующими органами — главой муниципального образования, представительным органом, исполнительно-распорядительным органом (администрацией) муниципального образования, и учреждаемым в необязательном порядке органом — контрольным органом местного самоуправления. Однако это не исчерпывающий список, возможно существование иных органов, если они предусмотрены уставом муниципального образования.
     Подводя итог всему вышесказанному, компетенция органов местного самоуправления в области образования достаточно обширна, российское законодательство дает возможность муниципальным органам «развернуться» и самим достаточно основательно регулировать представленную сферу. Однако из-за определенных сложностей, таких как нехватка бюджета, неправильное распределение финансовых средств, недостаточная организованность самих органов, а также невозможность поселений решать вопросы образования, компетенции органов местного самоуправления реализуются не в полную меру, что приводит стагнации и даже упадку различных сторон сферы образования в Российской Федерации.
Литература: 
[1] Абанкина И.В. Проблемы основной школы и система расселения России // Вопросы образования. 2005. № 2.
[2] Грудцына Л.Ю., Дмитриев Ю.А., Дорская А.А. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (поглавный). М., 2013.
[3] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[4] Назаров В.Л. Модернизация муниципальной системы образования. М.: Издательский центр АПО, 2008.
[5] Спасская В.В. Проблемы законодательного разграничения и обеспечения реализации полномочий по контролю и надзору в сфере образования // Право и образование. 2005. № 6.
[6] Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти // Общественные науки и современность. 2005. № 6.
[7] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[8] Федеральный закон от 22 августа 2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[9] Федеральный закон от 29 декабря 2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[10] Эфрикян Р.Я. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования // Власть. 2008. № 3.
Заголовок En: 

Powers of Local Governments for the Realization of the Constitutional Right to Education

Ключевые слова En: 

education, municipal entity, competence of municipal bodies, federal law, local self-government bodies, municipal law, local government, constitutional rights.