Прокурорский надзор за соблюдением трудовых прав граждан как неотъемлемая составляющая деятельности органов прокуратуры

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

студент факультета магистерской подготовки Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Аннотация: 

В статье автором рассматриваются актуальные вопросы надзорной деятельности прокуроров, касающиеся защиты граждан в трудовой сфере. Современное законодательство, регулирующее деятельность органов прокуратуры, не содержит точной формулировки предмета данного вида надзора, поэтому на основе анализа действующих нормативных правовых актов и мнения советских и современных ученых предпринимается попытка его определить. Нарушение трудовых прав работников является довольно распространенной ситуацией. Особенно это касается сферы оплаты труда. В связи с чем уделено внимание средствам прокурорского реагирования на выявленные нарушения трудового законодательства. Также на основе комплексного анализа предложены основные пути повышения эффективности данного вида надзора и способы совершенствования действующего правового регулирования.

Ключевые слова: 

прокурорский надзор, защита трудовых прав, предмет надзора, нарушение трудового законодательства, средства прокурорского реагирования, ответственность, Россия, РФ.

     Конституция Российской Федерации закрепляет в ст. 37 основные права, которыми наделен человек в сфере трудовых правоотношений [6]. Это исходные положения являются основой для правового регулирования труда [19. С. 4]. Реализация закрепленных трудовых прав дает каждому возможность удовлетворить потребность, направленную на создание материальных предпосылок в целях нормального существования, поэтому их обеспечение и защита является необходимым условием социально-экономического прогресса. 
     В п. 52 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. повышение качества жизни граждан гарантируется за счет обеспечения благоприятных условий для качества труда и его достойной оплаты [17]. Откуда следует, что вместе с постоянным совершенствованием трудового законодательства неизменна актуальность защиты трудовых прав граждан и посредством различных государственных структур, в том числе прокуратурой. Федеральная инспекция труда осуществляет федеральный государственный надзор во взаимодействии с прокуратурой [15]. Надзор за исполнением законодательства, закрепляющего основные права граждан в области труда, – важная составляющая прокурорского надзора. В своей деятельности прокуроры руководствуются приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 (далее – Приказ № 195), в п. 7.1 которого им предложено делать акцент, направленный на защиту конституционных трудовых прав граждан [11].
     Изучение сущности рассматриваемого надзора за соблюдением трудовых прав граждан невозможно без усвоения предмета надзорной деятельности. В течение длительного времени последнее исследовалось советскими учеными-юристами. По мнению Сабельфельд Т.Ю., каждый из авторов был прав в той или иной мере с учетом политических запросов и реалий прокурорского надзора советского времени [12. С. 68-69]. Полученные выводы привели к уточнению рассматриваемого понятия на современном этапе развития общественных отношений. Ведь исторический метод познания позволяет определить уровни развития изучаемого явления, сопоставить его изменения и обусловить тенденции дальнейшего развития. 
     К примеру, с точки зрения Гаврилова В.В., предмет надзорной деятельности составляют: 
  1. исполнение законов – нормативно-правовые акты, издаваемые поднадзорными прокуратуре объектами должны соответствовать положениям Конституции, законодательных и правовых актов;
  2. соблюдение законов гражданами;
  3. принятие ряда мер, способствующих предупреждению нарушений и установлению режима законности [2. С. 42-43].
 
     Обратим к опыту стран СНГ на примере Казахстана, где надзорная деятельность, направленная на соблюдение закрепленных в Конституции прав граждан в трудовой деятельности, также приоритетное направление осуществляемое прокуратурой Республики Казахстан. Задачи надзора закреплены здесь в ст. 28 Закона Республики Казахстан «О Прокуратуре» [5]. В Законе о прокуратуре России задачи надзора не закреплены. Указанные же в Законе Республики Казахстан «О Прокуратуре» задачи в российском законодательстве отнесены к предмету надзора за исполнением законов [18]. В Казахстане устанавливается предмет надзора по его отраслям: за законностью оперативно-розыскной деятельности; за следственной деятельностью и дознанием; за осуществлением исполнительного производства. 
     Все же большая часть современных исследователей выводит предмет надзора на основе ст. 21 Закона о прокуратуре России, закрепляющей предмет прокурорского надзора за исполнением законов. Галузо В.Н. определяет предмет надзора как наличие следующих взаимосвязанных частей:
  1. исполнение совокупности действующих законов поднадзорными объектами, выполняющими административные и распорядительные функции; 
  2. соответствие нормативных правовых актов органов и их должностных, осуществляющих административную и распорядительную деятельность, действующим законам [3. С. 83].
 
     Однако не следует забывать о том, что надзор органов прокуратуры, касающийся защиты трудовых прав, является одной из частей надзора, обеспечивающего соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Предмет второго определен в ст. 26 Закона о прокуратуре. Это подчеркивает правозащитную функцию прокуратуры. Анализируя мнения ученых советского и современного периодов и Закон о прокуратуре, на наш взгляд содержание предмета надзора необходимо представить как единство трех составляющих, а именно:
  1. соблюдение конституционных положений, исполнение норм федерального и регионального законодательства, касающихся трудовой сферы, объектами прокурорского надзора, перечисленными в ст. 21 и ст. 26 Закона о прокуратуре;
  2. соответствие правовых актов, издаваемых в сфере труда, Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, имеющим непосредственное отношение к регулированию трудовой деятельности граждан;
  3. соблюдение поднадзорными объектами прав и свобод человека и гражданина в области трудовых правоотношений.
 
     Кроме того, следует учитывать, что из анализа ТК РФ (ст. 353, ст. 365) Рострудинспекция осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативно-правовых актов, затрагивающих трудовые правоотношения, во взаимодействии с прокуратурой Российской Федерации, т.е. пределы этой деятельности в рассматриваемой сфере по кругу правовых актов, исполнение которых проверяется прокурорами, значительно шире, чем в Законе о прокуратуре [10]. Следовательно, проведение прокурорских проверок не должно быть ориентировано исключительно лишь на проверку норм, закрепленных ТК РФ. Такой же тщательной проверке должно подвергаться и исполнение положений сопутствующих подзаконных нормативных правовых актов, изданных во исполнение норм указанного кодекса, конкретизирующих отдельные его положения и механизмы их исполнения.
     В дополнение в связи активным развитием малого бизнеса и предпринимательства в экономическом секторе России в настоящее время, актуально рассматривать среди объектов приведенного надзора физических лиц – индивидуальных предпринимателей. На данном основании предлагается дополнить ст. 21 и ст. 26 Закона о прокуратуре путем включения индивидуальных предпринимателей в число поднадзорных объектов.
     Приказом № 195 (п. 7.2) прокурорам в ходе проверок исполнения трудового законодательства поручено анализировать данные о выполнении работодателями обязанности по обеспечению условий труда, отвечающих требованиям безопасности для работников, и о своевременности выплаты заработной платы, которая должна устанавливаться на уровне не ниже минимального размера оплаты труда, закрепленного государством. Особое внимание должно уделяться организациям-должникам, проходящим процедуру банкротства. В то же время предписывается обращать внимание на повышение мер, устанавливающих ответственность руководителей предприятий за нарушение трудовых прав работников, поэтому, говоря о надзоре за соблюдением прав граждан в трудовой сфере как неотъемлемой составляющей деятельности органов прокуратуры, необходимо обратить внимание специфику правовых средств прокурорского реагирования, направленных на устранение правонарушений в сфере трудовых правоотношений.
     Обращения граждан и организаций в прокуратуру по поводу нарушения трудовых прав выступают в качестве наиболее распространенного источника информации о фактах нарушения закона. Наряду с этим прокурор не ограничен рамками поступившей информации. Он может проверить соблюдение законов не только в отношении лица, обратившегося с заявлением, поскольку имевшие место нарушения могут иметь систематических характер и допускаться в отношении всего персонала организации. Особенно это касается нарушений, связанных с правом работников на вознаграждение за труд. Как считает Князева Н.А., совместное рассмотрение однородных споров, затрагивающих интересы значительного числа работников, могло бы поспособствовать достижению социального эффекта: защита публичного интереса, а именно это пресечение противоправной деятельности в целом, а также защита частного интереса – восстановление нарушенного права отдельного работника [7. С. 136].
     Полномочия прокурора по устранению выявленных нарушений трудового законодательства перечислены в ст. 22 и ст. 27 Закона о прокуратуре.
  1. Вынесение постановления, направленного на возбуждение административного производства, в случае совершения административного правонарушения. Это наиболее распространенных вид юридической ответственности, к которой привлекается работодатель за нарушение трудового законодательства и иных нормативно правовых актов в сфере труда (ст. 5.27 КоАП РФ), за нарушение требований охраны труда (ст. 5.27.1 КоАП РФ), за нарушение прав работников, закрепленных в соглашениях, коллективных договорах, локальных нормативных актах (5.28 - 5.34 КоАП РФ). При этом Мещерякова Т.Р. обращает наше внимание, что законодатель исключил нарушения, допускаемые при участии в социальном партнерстве, из числа трудовых правонарушений [9. С. 1249-1253].
  2. Требование прокурора о привлечении нарушивших закон лиц, к иной законной ответственности. Отдельного внимания здесь заслуживает вопрос о привлечении работодателей к уголовной ответственности посредством деятельности органов прокуратуры. Когда нарушение трудовых прав имеет признаки преступления, прокурорами выносится мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган, где должен быть решен вопрос об уголовном преследовании. В УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за несвоевременную выплату заработной платы, если данное деяние совершено субъектом из корыстной или иной личной заинтересованности [16].
  3. Внесение представлений об устранении выявленных нарушений трудового законодательства и (или) нарушений трудовых прав и свобод человека и гражданина, их причин и способствующих этому условий. Данный акт прокурора должен быть рассмотрен безотлагательно.
  4. Опротестование противоречащих закону правовых актов. Указанный акт прокурорского реагирования применяется прокурором или его заместителем в тех случаях, когда выявляются правовые акты, которые не соответствуют конституционным и законодательным положениям, относящимся к трудовому регулированию. Следует сказать, что Закон о прокуратуре в вышеприведенной ситуации допускает два варианта действия: опротестование акта или обращение в суд. К примеру, при проверке о незаконном увольнении работника прокурором была установлена обоснованность доводов по обращению заявителя и неправомерность действий работодателя. Как справедливо замечает Стрельников В.В., в настоящей ситуации опротестование незаконного приказа об увольнении будет выступать более быстрым способом удовлетворения жалобы уволенного лица [13. С. 67-68]. Обращение в суд займет больше времени и потребует больших усилий от работников прокуратуры, что может снизить эффективность его работы в целом. 
 
     Вместе с тем, касаясь судебной защиты, необходимо добавить об имеющемся у прокуроров вправе обратиться в суд с иском в рамках гражданского или административного судопроизводства, когда пострадавший в силу установленных законом причин не может лично отстаивать свои права, либо нарушение стало иметь особый общественный характер [4] [18]. По данным статистики в 2016 г. в сфере оплаты труда прокурорами было направлено 333 624 исков и заявлений в суд (на 9,1 % меньше, чем в 2015 г.) [14].
      Зачастую применение мер прокурорского реагирования на нарушения трудового законодательства имеет комплексный характер. В частности, в 2017 г. прокуратурой одного из районов Республики Мордовия в ходе проверки ООО «ПМК Т.» исполнения трудового законодательства были выявлены факты нарушения сроков выдачи заработной платы, что привело к образованию задолженности перед 26 работниками. Допускались нарушения прав работников при предоставлении им отпусков. В отношении директора ООО «ПМК Т.» прокурором было вынесено постановление о возбуждении административного производства по ч. 6 ст. 5.27 КоАП РФ [8]. Также прокуратурой в интересах работников данной организации в суд направлены исковые заявления, в целях взыскания задолженности по оплате труда на сумму более 100 тыс. рублей. Кроме того, директору ООО «ПМК Т.» внесено представление об устранении нарушений закона и привлечении к ответственности лиц, их допустивших.
     С точки зрения методологии, выделим и необходимые критерии научного исследования в области надзорной деятельности прокуратуры относительно защиты прав граждан в сфере труда, обозначенные, например, в научной статье Н. Володиной. Отметим важные критерии, например, такие как: детерминизм как признание причинной обусловленности правовых явлений и процессов; верификация, то есть эмпирическое подтверждение в юриспруденции теоретических положений; рационализм, как основной признак научного знания, разработанный представителями неопозитивизма; историзм исходит из того, что право есть исторический феномен; прогрессизм для обновления концептуального арсенала в правовой науке, что обусловлено внешними и внутренними причинами; объективность в юриспруденции понимается как истинность в законах и нормативных правовых актах для установления подлинной воли законодателя; логичность научных знаний по юриспруденции выражается в соответствии принципа достаточного основания, при котором каждая мысль обоснована доказанными положениями [1].
     Подводя итог всему вышесказанному, можно выделить основные пути повышения эффективности данного надзора с использованием методологии по трем основным направлениям:
  1. более предметное и целенаправленное взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими органами, правоохранительными органами и органами местного самоуправления;
  2. осуществление надзорной деятельности с учетом разнородности и многофакторности трудовых нарушений, основанное на всестороннем анализе ситуации;
  3. акцентирование внимания непосредственно на предупреждении и профилактике выявленных нарушений в области трудовых правоотношений.
 
     В целях активизации надзора за соблюдением трудовых прав граждан видится разумным разработка проекта приказа Генерального прокурора России, где найдут отражение основные требования, предъявляемые к рассматриваемому виду надзорной деятельности.
Литература: 
[1] Володина Н.В. Некоторые вопросы о структуре юридической науки и методологии в современном правовом исследовании // Правозащитник. 2017. № 2.
[2] Гаврилов В.В. Сущность прокурорского надзора в СССР. Предмет. Объект. Функция. Компетенция. Саратов: Издательство Саратовского университета, 1984. 
[3] Галузо В.Н. Институт власти прокурора в России // Государство и право. 2011. № 2.
[4] Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 № 138-ФЗ (ред. от 19 декабря 2016) // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[5] Закон Республики Казахстан от 21 декабря 1995 № 2709 «О Прокуратуре» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 28 декабря 2016 г.) // 2017, Законодательство стран СНГ. URL: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=1367 
[6] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[7] Князева Н.А. Защита трудовых прав групп работников // Журнал российского права. 2016. № 11. 
[8] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 № 195-ФЗ (ред. от 17 апреля 2017) // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[9] Мещерякова Т.Р. Административная ответственность за нарушение трудовых прав граждан // Административное и муниципальное право. 2015. № 12. 
[10] Настольная книга прокурора. 2-е издание, переработанное и дополненное / под общей редакцией С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. М.: Юрайт, 2013.
[11] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 декабря 2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (ред. от 21 июня 2016) // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[12] Сабельфельд Т.Ю. Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства в Российской Федерации. Монография. Новосибирск: Издательство НГАУ, 2014.
[13] Стрельников В.В. Законодательные и практические особенности прокурорского надзора за соблюдением трудового законодательства // Гражданин и право. 2013. № 3. 
[14] Статистические данные об основных показателях деятельности органов Прокуратуры Российской Федерации за 2016 г. // 2017, Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/1162324/
[15] Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 № 197-ФЗ (ред. от 03 июля 2016) // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[16] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 № 63-ФЗ (ред. от 17 апреля 2017) // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[17] Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[18] Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 (ред. от 03 июля 2016) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2017.
[19] Эбзеев Б.С., Хазов Е.Н., Белоновский В.Н., Прудников А.С., Чихладзе Л.Т., Эриашвили Н.Д., Саудаханов М.В., Зинченко Е.Ю., Опалева А.А., Чертова Н.А., Осавелюк А.М., Егоров С.А., Миронов А.Л., Булавин С.П., Алексеев И.А., Кальгина А.А., Кирсанов А.Ю., Гаглоев Д.В., Галушкин А.А., Абазов А.С. Конституционное право России. 8-е издание, переработанное и дополненное. Сер. Dura lex, sed lex. М.: Издательство «Юнити-Дана», 2017. 
Заголовок En: 

Prosecutor's Supervision over Labor Rights of Citizens Compliance as an Integral Part of the Activities of Prosecution Bodies

Ключевые слова En: 

prosecutor's supervision, protection of labor rights, subject of supervision, violation of labor legislation, means of prosecutorial response, responsibility, Russia, Russian Federation.