Сорегулирование в российском и зарубежном праве

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой «Государственно-правовые дисциплины» Пензенского государственного университета

Аннотация: 

В статье раскрывается понятие сорегулирования в отечественном и зарубежном праве (на примере обобщающих информационных сообщений Европейского экономического и социального комитета). Проанализирован советский опыт сорегулирования, когда партнером по принятию органами государственной власти нормативных актов выступала Коммунистическая партия. С учетом отсутствия конституционных положений, легализующих данную практику, дана негативная оценка советской модели сорегулирования. Приведен современный отечественный опыт сорегулирования, в рамках которого сорегулятором выступают Российская академия наук, Федеральная нотариальная палата. Представлен также такая форма сорегулирования, как участие негосударственных организаций в текущей управленческой деятельности, имеющей публичное предназначение.

Ключевые слова: 

государственная власть, регулирование, дерегулирование, сорегулирование, некоммерческая организация, либеральная модель экономики, конкуренция.

Публикация подготовлена в рамках поддержанного
РГНФ научного проекта№ 16-03-50051
 
     Развитие общественных отношений, закрепление на конституционном уровне многоукладности экономики и гарантированности права частной собственности, ускорение процессов практически во всех сферах деятельности человека, глобализация мира и интернационализация права – все это приводит к поиску иных регуляторов, обладающих: а) эффективностью; б) быстротой реагирования на меняющуюся действительность; в) вовлечением в свой круг наибольшее число заинтересованных лиц. Все это обусловливает процесс дерегулирования, на который явно формируется «мировая мода», но который нуждается в серьезном осмыслении [5. C. 47]. Дерегулирование понимается как уменьшение (вплоть до полного отказа) государственного регулирования. Формами дерегулирования выступают саморегулирование и сорегулирование (как промежуточная форма между регулированием и саморегулированием). Обратим свое исследование к сорегулированию как институту в российском и зарубежном праве.
     Сорегулирование в своем традиционном понимании (как института конституционного права) заключается в участии негосударственных организаций либо в текущей управленческой деятельности регулирующего органа государственной власти, либо в его нормотворческой деятельности. Подобная практика совместного принятия решения органом государственной власти и негосударственной организацией была характерна для советского государства. Можно приводить много примеров: Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР от 22.01.1981 г. № 235 «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» (в самом документе предусматривалась общая утвердительная формула – «Центральный Комитет КПСС и Совет Министров СССР постановляют…»), Постановление ЦК КПСС, Совмина СССР, ВЦСПС от 09.01.1986 г. № 53 «О введении надбавок к заработной плате рабочих и служащих предприятий, учреждений и организаций, расположенных в южных районах Дальнего Востока, Бурятской АССР и Читинской области» (в данном документе предусматривается участие и высшего органа профсоюзов). 
     Можно привести и более ранние документы: Постановление Совмина СССР, ЦК ВКП(б) от 14.12.1947 г. № 4004 «О проведении денежной реформы и отмене карточек на продовольственные и промышленные товары» (в тексте Постановления неоднократно подчеркивается решающая роль обоих органов); Постановление СНК СССР, ЦК ВКП(б) от 19.01.1933 г. «Об обязательной поставке зерна государству колхозами и единоличными хозяйствами» и многие другие. Обзор принятых таким образом нормативных актов показывает, что центральный орган коммунистической партии брал на себе решение практически всех общественно значимых вопросов текущего управления делами государства. Обращает внимание, что советские конституционные положения, создавая механизм управления делами государства не включали в него Коммунистическую партию. Закреплялись права и обязанности Верховного Совета, его исполнительного органа, устанавливались общие основы их деятельности. В то же время каких-либо прямых предписаний об участии партийных органов в нормотворчестве и текущем управлении не закреплялось. Только в Конституции СССР 1936 года появилась впервые статья 126 о Коммунистической партии как «передовом отряде трудящихся в их борьбе за построение коммунистического общества». Однако присутствовало существенное дополнение: партия обозначалась как «руководящее ядро» всех организаций, «как общественных, так и государственных». Статья 126 находилась в главе Х «Основные права и обязанности граждан» Конституции СССР, что опять же было завуалированной формой закрепления реальной силы партийной власти.
     Конституция СССР 1977 г. внесла определенные коррективы. В главе 1 «Политическая система» была закреплена статья 6, посвященная роли КПСС. И в этом случае закрепление носило аморфный характер. Так, указывалось, что КПСС участвует «в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами» через своих представителей (избранных в Советы) и «в других формах» (которые Конституцией не расшифровывались). Подобные формулировки не отвечали реалиям. В современных конституциях демократических стран (в Российской Конституции – статья 32) закрепляется право граждан на участие в управлении делами государства, но это не означает, что каждый гражданин является носителем власти или обладателем суверенитета.
     По-видимому, отрицательный советский опыт сказался на отсутствии современной практики принятия совместных решений органов государственной власти и негосударственных организаций. В качестве «правовой экзотики» можно выделить Приказ Минздрава России № 306н, РАН № 3 от 04.06.2015 г. «Об утверждении перечня объектов трансплантации», Приказ Минздрава России № 307н, РАН № 4 от 04.06.2015 г. «Об утверждении перечня учреждений здравоохранения, осуществляющих забор, заготовку и трансплантацию органов и (или) тканей человека». Как видно, партнером органа государственной власти выступает Российская академия наук. Но и в данном случае следует отметить значительное огосударствление статуса Академии. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.09.2013 г. № 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» РАН является федеральным государственным бюджетным учреждением [3. C. 7].
     Нельзя не сказать, что имеется и более практичный опыт сорегулирования. Так, при регулировании общественных отношений в сфере нотариата партнером Министерства юстиции РФ по принятию целого пласта нормативных актов выступает Федеральная нотариальная палата. Так, Основы законодательства РФ о нотариате указывают на совместное принятие Порядка сдачи квалификационного экзамена у лиц, желающих стать нотариусами (статья 3.1), Положения о квалификационной и апелляционной комиссиях (статья 4), Порядка осуществления контроля за исполнением правил нотариального делопроизводства (статья 9), Порядка определения должностей нотариусов в нотариальном округе (статья 12).
     В соответствии со статьей 24 Основ о нотариате «нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой». В настоящее время в юридической научной литературе идут дискуссии о природе нотариальной палаты, ее месте в системе юридических лиц. Но в любом случае авторы сходятся во мнении, что нотариальная палата – негосударственная организация, создаваемая по канонам частного (а не публичного) права, она не является органом государственной власти.
     В настоящее время присутствуют попытки создания органов, имеющих двойственную природу: признаки как органов государственной власти, так и негосударственных организаций [4]. Опыт показывает, что модели формирования смешанных структур разнообразны [2]. Так, можно привести статус Центральной избирательной комиссии РФ, в состав которой могут входить представители кандидатов на должность главы государства (представители от политических партий) с правом совещательного голоса. Здесь также не утихают дискуссии об общественно-государственной природе центрального избирательного органа [1. C. 7].
     Можно привести также систему органов управления, предусмотренную Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток». Основные управленческие функции закреплены за обозначен Наблюдательным советом, формируемым Правительством РФ. Особое положение подчеркивается тем, что его возглавляет лицо в ранге заместителя Председателя Правительства. А вот состав органа носит смешанный характер. В него входят как представители федеральных органов государственной власти, так и органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов, а также профсоюзов и территориальных объединений работодателей.
     Федеральный закон от 27.11.2002 г. № 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» именует таковые как «социально ориентированные некоммерческие организации».
     Следует обратить особое внимание на одно из полномочий Наблюдательного совета свободного порта Владивосток: «рассмотрение и принятие мер в целях недопущения, устранения избыточного или необоснованного вмешательства контрольных (надзорных) органов в деятельность резидентов свободного порта Владивосток» (часть 2 статьи 7 Закона № 212-ФЗ). В соответствии с ним Наблюдательный совет может инициировать проведение проверок в отношении тех должностных лиц указанных органов, которые будут замечены в «активной» деятельности (в негативном смысле этого слова). По результатам проверок Наблюдательный совет может ставить вопрос о привлечении должностных лиц к дисциплинарной ответственности. Обращает внимание, что в пресс-релизах Наблюдательного совета неоднократно подчеркивается, что его решения носят обязательный характер для органов государственной и муниципальной власти. Это означает, что Наблюдательный совет не является совещательным органом, а уполномочен на реализацию властных полномочий в отношении неопределенного круга субъектов. В то же время внимательное прочтение статьи 7 Закона № 212-ФЗ показывает, что в ней отсутствуют прямые указания на обязательность решений Наблюдательного совета. Описываются порядок принятия решения, их оформления (в виде протокола, то есть вне какой-то определенной формы – постановление, распоряжение или приказ) обязательность их размещения на сайте Совета.
     Принцип сорегулирования активно продвигается странами ЕвроСоюза. Европейский экономический и социальный комитет (ЕЭСК – консультативный орган) регулярно опубликовывает информационные отчеты, в которых отражается степень вовлечения негосударственных организаций в процесс принятия общеобязательных решений. Одновременно с сорегулированием ЕЭСК продвигает также общие идеи саморегулирования и полного дерегулирования некоторых сфер экономики. Подобный вектор развития обосновывается либеральной моделью экономики, главными идеологами которой считаются представители австрийской школы – Ф. Хайек, Л. Мизес и др. Считается, что сорегулирование решает ряд важных задач:
  1. Вовлечение максимального числа граждан в процесс осуществления власти;
  2. Рассредоточение государственной власти между значительным кругом субъектов, благодаря чему происходит децентрализация власти, а значит, максимальный учет интересов конкретного человека;
  3. Усиление роли конкуренции, причем в публичной сфере тоже, когда государство должно будет доказать свою эффективность в сравнении с некоммерческими организациями, выполняющими управленческие функции.
 
     Сторонниками либеральной модели выдвигается значимый тезис: Государство – это зло по определению. Благо, такие выводы не новы. Достаточно вспомнить классическую работу Т. Гоббса «Левиафан, или Материя, форма и власть государства церковного и гражданского», написанную во второй половине XVII века. Выдвигается теория «третьего сектора», способного выполнять регулятивные функции также как и государство. Ее продолжением является уравнивание некоммерческих организаций и органов государственной власти по своей правовой природе. И те, и другие могут одинаково выполнять публичное предназначение, а значит, государство должно быть помещено в конкурентную среду, в которой ему еще придется доказать свою эффективность.
     В то же время многие выводы, которые сформулированы ЕЭСК в различных информационных отчетах [7], могли бы быть учтены в российской практике. Так, выделено, что сорегулирование должно основываться на определенных принципах, а для его продвижения должны быть созданы условия. Во-первых, государство и некоммерческие организации (которые должны стать сорегуляторами) должны выстраивать дух партнерства, а не противопоставления. Во-вторых, сорегулятором должна выступать именно некоммерческая организация. Поскольку иная организационно-правовая форма создана специально для получения материальной выгоды, для осуществления предпринимательской деятельности, которая не должна совмещаться с публичной. Поэтому настораживает российская практика, согласно которой управляющая компания свободного порта Владивосток создана в виде акционерного общества. В-третьих, система сорегулирования должна быть максимально прозрачной, гибкой (умеющей быстро реагировать на изменяющиеся обстоятельства), ответственной. В-четвертых, сорегулирование должно плавно встраиваться в систему публичного управления. Должна быть создана законодательная основа, не имеющая значимых внутренних противоречий. Тем более не должно быть ситуации, когда правоприменитель должен сам додумывать свои полномочия в условиях правового вакуума. В-пятых, сорегулятор добровольно берет на себя дополнительные обязательства: соблюдение общественного интереса; исполнение должностными лицами некоммерческих организаций ограничений, характерных для государственных служащих; подконтрольность со стороны общества и государства; раскрытие информации об источниках финансирования.
Литература: 
[1] Артемова О.Е., Романовская О.В. Конституционно-правовой статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Монография. Москва: Проспект, 2017.
[2] Егорова М.А. Концепция совершенствования механизмов саморегулирования: pro et contra. Монография. М.: Юстицинформ, 2017. 
[3] Мозолин В.П., Лафитский В.И. О статусе Российской академии наук, Банка России и других юридических лиц в связи с проектом новой редакции Гражданского кодекса РФ // Законодательство и экономика. 2011. № 1. 
[4] Петров Д.А. Квазисаморегулируемые организации в сфере предпринимательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 4. 
[5] Романовский Г.Б. Принципы правотворческой политики: проблемы реализации // Российский журнал правовых исследований. 2015. № 2. 
[6] Чуров В.Е., Эбзеев Б.С. Демократия и управление избирательным процессом: отечественная модель // Журнал российского права. 2011. № 11.
[7] Principles for Better Self- and Co-Regulation // 2017, EC.EUROPA. URL: https://ec.europa.eu/digital-single-market/sites/digital-agenda/files/Co... for better self- and co-regulation.pdf
Заголовок En: 

Co-Regulation in Russian and Foreign Law

Ключевые слова En: 

government, regulation, deregulation, co-regulation, non-profit organization, liberal model of the economy, competition.