Особенности построения моделей формирования местного самоуправления в странах СНГ

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В ХХ –XXI вв. в государствах-участниках СНГ прошли реформы местного самоуправления, в результате которых в большинстве стран Содружества сложилась новая структура, заложились тенденции дальнейшего развития важнейших институтов публичной власти. В данной статье рассматриваются особенности построения моделей формирования местного самоуправления в странах СНГ, также освещаются проблемы, тормозящие процесс дальнейшего развития МСУ в рассматриваемых странах.

Ключевые слова: 

муниципальное право, Содружество независимых государств, СНГ, местное самоуправление, модели, формирование, МСУ.

     Под местным самоуправлением принято понимать такую организацию граждан, которая ставит своей целью самостоятельное решение вопросов местного значения как непосредственно, так и через выборные органы при учете исторических, национальных, географических, социальных и других особенностей данной административно-территориальной единицы.
     Интерес к институтам публичной власти вызван их основополагающей ролью в решении вопросов жизнеобеспечения населения и построения гражданского общества. В последнее время в сфере государственного устройства стран СНГ происходят серьезные преобразования, особенно в механизмах организации местного самоуправления, в ходе которых в большинстве стран Содружества сформировалась новая муниципальная структура, закладываются тенденции последующего развития базовых институтов местной власти, что делает изучение МСУ особенно привлекательным [5. C. 47].
     Процедуры создания и функции органов МСУ определяются законодательным порядком с учетом Декларации СНГ о принципах местного самоуправления, принятой в 1994 году [3. C. 85-89]. В соответствии с указанной Декларацией общезначимые основные принципы муниципального функционирования определяются 6 категориями (ст. 1-6 Декларации): 
  1. принцип права на местное самоуправление в рамках системы организации деятельности местных территориальных сообществ (населения) для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения согласно законам государства; посредством решения территориальными сообществами всех вопросов местного значения избираемыми ими органами МСУ или непосредственно, что должны гарантировать конституция и действующее законодательство;
  2. принцип взаимодействия государства и местного самоуправления – (принятие решений органами МСУ, обязательных для исполнения; поддержка и развитие МСУ со стороны государства; возможность получать органами МСУ делегированных отдельных полномочий органов государственной власти; контроль за законностью работы органов МСУ и невмешательство в их работу со стороны государства при соответствии деятельности законодательству; ответственность органов МСУ и прекращение их деятельности при противоречии муниципальных актов нормам конституции и законов).
  3. принцип работы органов МСУ – (ответственность органов МСУ перед населением; пределы собственной компетенции ОМС; взаимная передача полномочий ОМС по их согласию; избрание представительных органы МСУ; условия и механизмы взаимодействия представительного и исполнительного органов МСУ устанавливаются законам и уставом МСУ).
  4. принцип формирования и использования экономических основ МСУ:
    - закон о МСУ должен устанавливать право территориального сообщества на материально-финансовый ресурс, достаточный для самостоятельного осуществления органом МСУ возложенных на него полномочий и функций;
    - территориальное сообщество целесообразно признавать субъектом владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью на соответствующей территории с наделением его возможностью самостоятельного и через ОМС распоряжаться материально-финансовым ресурсом;
    - орган МСУ имеет право на материально-финансовый ресурс, который должен быть соразмерен его полномочиям (достаточным для обеспечения исполнения государственного социального стандарта для населения);
    - государством обеспечивается соразмерность ресурса полномочиям органа МСУ, установленного законом;
    - представительным органом МСУ самостоятельно принимается местный бюджет.
  5. принцип ассоциации органов МСУ, включающий право органов МСУ на ассоциации с участием органов МСУ других стран в целях взаимной помощи, совместного обсуждения и решения социально-экономических и культурных вопросов;
  6. принцип защиты МСУ, определяющий наступление ответственности в соответствии с законом при невыполнении решения, принятого органом МСУ либо населением в рамках референдума и иной формы непосредственного народовластия.
 
     С учетом вышеизложенного, первой особенностью построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ следует отметить сложность сбалансированной реализации 6 общезначимых принципов Декларации СНГ.
     Вместе с этим, заслуживает внимания концепция дуализма, сформировавшегося в СНГ, аргументированная в работе Л.Т.Чихладзе, который выделяет два подхода:
  1. в первом подходе МСУ осуществляется в рамках собственных полномочий муниципалитетов, а местное управление – в пределах полномочий, делегированных государство (обособленное МСУ); 
  2. во втором подходе МСУ осуществляется представителями государственной власти на местах; то есть, органы МСУ по своей сущности включены в систему государственных органов власти (МСУ в системе государственного управления) [5. C. 48-54]. 
 
     Относительно обособленного МСУ следует отметить, что сравнительно-правовой анализ специфики современного МСУ и местного управления в странах-участниках СНГ показывает на сочетание МСУ и местного государственного управления в рамках распределения полномочий в муниципальной системе, что соответствует общим тенденциям муниципального развития в мире. Например, в рамках англосаксонской модели МСУ и местного управления нет полномочного представителя центральной власти на местной территории. При этом можно отметить некоторые факторы: 
  • государственная власть в Англии наблюдает за тем, как органы МСУ реализуют свои полномочия, установленные законом; 
  • в случае неисполнения полномочий государством применяются финансовые рычаги воздействия; 
  • контроль над деятельностью органов МСУ осуществляется по отраслевому принципу, когда соответствующее ведомство осуществляет контроль деятельности органов МСУ в пределах своей компетенции; 
  • муниципалитеты рассматриваются автономными образованиями, посредством которых парламент осуществляет властную деятельность, установленную государством. 
 
     То есть, принцип обособленного МСУ в англосаксонской модели определяет систему местного самоуправления механизмом реализации права, делегированного конкретно-отраслевым органом государственной власти, что представляется второй особенностью построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ. 
     Собственные полномочия при этом реализуются местным органом власти по своему усмотрению с учетом финансового положения и определяются, как правило, различными видами обслуживания населения и организации досуга граждан (в сфере коммунального жилищного строительства и ремонта домов; создания коммунально-бытовых предприятий; в области поддержки и обслуживания социально незащищенного населения и т.д.).
     В данной связи, в большинстве государств на постсоветском пространстве признается принцип структурной независимости органов МСУ от органов государственной власти (в Армении, Азербайджане, Молдове, России). В результате, между указанными уровнями публичной власти отсутствует прямое подчинение, но органы МСУ, в любом случае, могут легитимно работать лишь в рамках нормативно обозначенных полномочий. 
     Поэтому третья особенность построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ обусловлена объективной реальностью восприятия МСУ в контексте процессов децентрализации системы государственно-публичного управления (обособленный подход муниципальной дуалистической модели).
     При анализе второго подхода (МСУ в системе государственного управления) следует отметить, что в СНГ сохраняются государства, в которых местное управление осуществляется на местах представителями государственной власти. Данный фактор имеет место в странах Средней Азии - Казахстане, Кыргызии, Таджикистане, Туркмении, Узбекистане[5, с. 48-54]. 
     Вместе с этим, некоторые механизмы государственного управления на местах используются в Беларуси, в которой из-за несоответствия национального законодательства Европейской Хартии и активной центристской политики [4]: 
  • местные Советы реально отстранены от вопросов управления финансами и бюджетными средствами;
  • местные Советы не могут решать проблемы управления коммунальной собственностью;
  • местные Советы не обладают собственными исполнительными органами МСУ, а деятельность существующих местных администраций (исполкомов) контролируют только по ограниченным вопросам;
  • налоговая база для районов устанавливается областным руководством, которое де-юре и де-факто решает задачи повседневного обеспечения жизнедеятельности населения;
  • исполкомы области подотчетны Президенту РБ и вышестоящим органам [6. C. 119-124].
 
     С учетом вышеизложенного можно говорить о преобладании принципа государственного самоуправления в Белоруссии и в других странах, поддерживающих второй подход (МСУ в системе государственного управления), что подтверждается следующими отличиями:
  1. отсутствием у правящей власти политической воли для проведения реформ системы МСУ; 
  2. наличием централизованной системы управления регионального и местного уровня; 
  3. несоответствием законодательства о МСУ нормам Европейской Хартии; 
  4. отсутствием официально признанных концепций и подходов для развития МСУ; 
  5. организацией и проведением местных выборов, которые не соответствуют международным стандартам; 
  6. низким уровнем кадровой подготовки в муниципальной сфере; 
  7. утерянными традициями гражданского общества и местной общины (в Беларуси);
  8. чрезмерной бюрократизацией и непрозрачностью деятельности местных исполкомов.
 
     Таким образом, четвертой особенностью построения моделей формирования МСУ в государствах-участниках СНГ целесообразно указать наличие второго подхода (МСУ в системе государственного управления), который не соответствует Европейской Хартии и развивается в условиях активной центристской политики [2. C. 67-69]. 
     В этой связи, следует отметить, что концепцию муниципального дуализма целесообразно строить на принципе сбалансированности интересов государственных органов власти и интересов населения территориального образования как главного субъекта муниципально-правовых отношений. Баланс государственных интересов и интересов территориального населения должен обеспечиваться при организации системы предоставления, производства и воспроизводства социальных благ с целью соблюдения интересов членов местного сообщества: по обеспечению социально-экономической и экологической стабильности; по обеспечению достойного уровня комфортности жизни населения; по усилению гарантий социальной защищенности граждан. 
     С учетом вышеизложенного, пятая особенность построения дуалистической модели формирования МСУ в государствах-участниках СНГ определяется концепцией сбалансированности местных и государственных интересов в контексте реализации общих интересов народа страны.
     Однако, несмотря на имеющиеся различия в моделях местного самоуправления, рассматриваемые страны имеют и общие тенденции. Конституции всех рассматриваемых стран включают в себя специальные разделы или отдельные нормы, посвященные гарантиям обеспечения местного самоуправления. Тем самым, основными законами подтверждается, что притязания граждан на местное самоуправление невозможно ограничить.
     Устремление органов МСУ к реальному и самостоятельному разрешению вопросов социальной сферы на местах присуще всем странам СНГ. Но нехватка финансовых ресурсов в большинстве стран мешает реализации этих целей. В рассматриваемых странах укрепление и развитие местного самоуправления, независимо от его формы, происходит в границах общей административной реформы, задачей которой является отчётливое разграничение полномочий [1. C. 409-410]. Но сложное экономическое и политическое положение государств, смена политических курсов, потеря интеграционной поддержки препятствует возможности отчетливо устояться этой тенденции. Учитывая рост влияния общедемократических принципов и стандартов, и решение в будущем вышеизложенных проблем даст почву для сближения моделей МСУ, что в свою очередь будет способствовать гармонизации отношений стран СНГ.
Литература: 
[1] Балыхин А.Г. Основные подходы к реализации местной власти в странах СНГ с позиции эффективной деятельности // Проблемы современной экономики. 2011. № 1.
[2] Василевич Г.А. Конституционность (законность) актов органов местного управления и самоуправления в Республике Беларусь // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 4.
[3] Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-участниках Содружества // Информационный бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ. 1995. № 6. 
[4] Закон Республики Беларусь от 04 января 2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» // 2017, Ваш гид в законодательстве Республики Беларусь. URL: http://kodeksy-by.com/zakon_rb_o_mestnom_upravlenii_i_samoupravlenii_v_r...
[5] Чихладзе Л.Т. Местное самоуправление и местное управление в государствах-участниках СНГ: теория, практика и тенденции развития. Автореферат дис. … докт. юр. наук. М., 2013.
[6] Эсмантович Е.И. Соотношение местного самоуправления и государственного управления в Беларуси и России // Известия Гомельского государственного университета имени Ф. Скорины. 2010. № 1.