К вопросу о выборах депутатов представительных органов поселений: теория и практика

     07 июля 2011 года Конституционный Суд Российской Федерации своим постановлением № 15-П «По делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области» в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и граждан И.И. Болтушенко и Ю.А. Гурмана» признал не соответствующими Конституции Российской Федерации некоторые положения отдельных нормативных правовых актов [7]. 

     Правительство Российской Федерации, в целях реализации рассматриваемого Постановления Конституционного Суда Российской Федерации был разработан и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроект, устраняющий выявленное Конституционным Судом Российской Федерации несоответствие Конституции Российской Федерации. Так было предложено законодательно закрепить, что «Выборы депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов проводятся по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам».

     Такие изменения были введены пунктом 19 в статью 35 Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» пунктом 1 статьи 1 Федерального закона от 16 октября 2012 № 173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

     С учетом того, что в статье 2 Федерального закона от 12 июня 2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определено, что «избирательный округ многомандатный (многомандатный избирательный округ) - избирательный округ, в котором избираются несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально» (пункт 32), «избирательный округ одномандатный (одномандатный избирательный округ) - избирательный округ, в котором избирается один депутат» (пункт 33), при использовании избирательных округов как одномандатных, так и многомандатных применение пропорциональной избирательной системы исключается. При таком регулировании выявленная Конституционным Судом Российской Федерации конституционная коллизия преодолевается.

     В то же время, в оценке пределов использования пропорциональной избирательной системы в муниципальных выборах, следует в комплексе учитывать как факторы развитости политических структур в соответствующих муниципальных образованиях, так и необходимость обеспечения сбалансированного представительства населения различных частей муниципальных образований в представительном органе муниципального образования. И здесь приходится считаться с объективными свойствами пропорциональной избирательной системы. При использовании пропорциональной системы в чистом виде она не способна обеспечить присутствие в представительном органе депутатов, связанных своим избранием с населением отдельной части территории муниципального образования.

     И.В. Гранкин, характеризуя практику использования пропорциональной избирательной системы в муниципальных выборах, указывает, что «эта система повышает роль политических партий в организации выборов, но не допускает проявления инициативы активными гражданами, то есть исключает возможность их самовыдвижения для регистрации в качестве кандидатов в депутаты. Кроме того, пропорциональная избирательная система сужает сферу взаимодействия кандидатов в депутаты и избирателей в период избирательной кампании. В дальнейшем после избрания депутатов по партийным спискам избиратели лишаются возможности влиять на деятельность депутатов» [4].

     Между тем предлагаемые законодательные ограничения, вводятся только при выборах депутатов представительных органов поселений (за исключением городских округов) с численностью населения менее 3000 человек, а также представительных органов поселений (включая представительные органы городских округов) с численностью менее 15 депутатов. Если указанные показатели численности населения либо количества депутатов даже немного превышены, то указанные ограничения не действуют и возможно применение пропорциональной избирательной системы в чистом виде. 

     Принудительное (со стороны федерального законодателя) внедрение на муниципальный уровень пропорциональной избирательной системы продолжается. Так, в статью 23 Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральным законом от 16 октября 2012 № 173-ФЗ «О внесении изменений в статью 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и статью 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была введена часть 3.3. содержащая следующее новое правило, касающееся структурирования избирательных систем, используемой на выборах в органы местного самоуправления – «в случае, если в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального образования часть депутатских мандатов распределяется в соответствии с законодательством о выборах между списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями (их региональными отделениями или иными структурными подразделениями), пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов, распределению между указанными списками кандидатов подлежат не менее 10 депутатских мандатов» [11]. 

     Нетрудно заметить, что при таком подходе обязательная квота пропорционального представительства на муниципальном уровне даже в небольших муниципальных образованиях (численностью от 3000 человек и при числе депутатов от 16 человек) при использовании смешанной избирательной системы будет весьма значительной и в ряде случаев даже превышать 50 процентов. Такое решение вопроса не в полной мере учитывает современный уровень развития многопартийности на муниципальном уровне и также в определенной мере обладает признаками нарушения конституционных гарантий, установленных частью 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации.

     С точки зрения создания гарантий многопартийности, применение пропорциональной или смешанной избирательной системы с существенным компонентом пропорционального представительства, прежде всего, оправдано в крупных и средних городах, как правило, это административные центры субъектов Российской Федерации. В таких муниципальных образованиях, как правило, активно работают местные отделения политических партий. В партиях и состоят наиболее активные политики. Кроме того, применительно к городам часто нет необходимости определять представительство от отдельных частей города, поскольку город – это единый социальный организм и интересы населения отдельных его частей не выражаются так отчетливо, как это, например, можно наблюдать в рамках отдельных территорий, входящих в муниципальный район.

     Проводившиеся в последнее время выборы представительных органов муниципальных образований обнаружили следующую примечательную тенденцию. В крупных городах при использовании пропорциональной избирательной системы возрастает представительство оппозиционных политических партий. Так, при проведении выборов в единый день голосования 14 марта 2010 г. в тех городах – административных центрах субъектов Российской Федерации, где использовалась исключительно мажоритарная система, представительство оппозиционных партий (то есть всех, кроме «Единой России») в избранном представительном органе муниципального образования оказалось крайне незначительным: в Воронежской городской Думе – 3 депутата от оппозиционных партий; в Липецком городском Совете депутатов – 3 депутата, выдвинутые в порядке самовыдвижения; в Смоленском городском Совете – 9 депутатов, выдвинутых в порядке самовыдвижения; в Ульяновской городской Думе – 3 депутата от оппозиционных партий и 1 депутат, выдвинутый в порядке самовыдвижения.

     В то же время при проведении выборов депутатов Тульской городской Думы замещалось 35 депутатских мандатов по единому избирательному округу. Были зарегистрированы 396 кандидатов или 11 кандидатов на один депутатский мандат. Это был наивысший показатель состязательности на муниципальных выборах в РФ, проводившихся в этот день. В результате выборов оппозиционные партии получили 19 мандатов, в то время как «Единая Россия» - только 16 [3. С. 8].

     Как справедливо отмечает В.Т. Кабышев, «новое российское избирательное законодательство стимулирует развитие российской многопартийности. С одной стороны, это положительное явление. Но справедливости ради надо сказать, что мы получили гипертрофированное правовое признание исключительности партий, избирательных объединений в избирательном процессе» [5. С. 9].

     Известно, что формирование партийных списков кандидатов нередко представляет собой результат бюрократических согласований внутри партии, и ведущую роль в этом, как правило, играют не яркие политики, пользующиеся поддержкой избирателей, а партийные функционеры, обладающие административными ресурсами в рамках партийных структур и необходимыми финансовыми средствами.

     Поэтому само по себе выдвижение на передний план в избирательном процессе политических партий за счет иных политических общественных объединений и независимых кандидатов не решает проблемы обеспечения качества представительства за счет отсева случайных людей, преследующих в политике свои частные цели. Именно на муниципальном уровне и прежде всего в муниципальном районе, небольших городских и сельских поселениях должна сохраняться фигура независимого кандидата – самовыдвиженца, баллотирующегося по мажоритарной избирательной системе.

     В научной литературе по данной проблематике наметилась тенденция критического анализа влияния пропорциональной системы на развитие принципа самостоятельности местного самоуправления. Так, например, по мнению В.И. Васильева, «в том, что участие в выборах и в выработке решений представительных органов по вопросам местного значения через представителей федеральных политических партий является неоправданной централизацией через партийные структуры управления на местах и противоречит конституционной сущности местного самоуправления» [2. С. 38]. 

     Известный российский ученый-правовед А.А. Уваров приводит аргументы о «политизации муниципально-правовых отношений как альтернативе местному самоуправлению и модернизации советской системы местного управления» [10. С. 57-61]. Тем самым А.А. Уваров фактический проводит параллель между утверждением пропорциональной системы на муниципальном уровне и возрождением элементов советской системы государственного управления местами. 

     Как утверждает Н.Н. Соколов, «принимая во внимание положения Конституции о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, постепенно, через систему пропорциональной системы выборов выстраивается партийная вертикаль, позволяющая обеспечить соподчиненность органов местного самоуправления через партийные структуры» [9. C. 144].

     Выборы в органы местного самоуправления являются едва ли не основным механизмом вовлечения населения в решение вопросов местного значения, развития институтов гражданского общества на муниципальном уровне. В этой связи видится критически важным дальнейшее совершенствование организационно-правовых механизмов местного самоуправления, в том числе развития институтов непосредственной демократии. Подобные взгляды можно встретить в позициях различных правоведов (к прим. [1] [6] [8] [12]).

     Также важно обеспечить максимально полное представительство различных территорий, входящих в состав муниципальных образований. Эти задачи могут быть успешно решены при сохранении преимущественно мажоритарного принципа формирования представительных органов муниципальных районов и небольших городских и сельских поселений, развития института территориального общественного самоуправления.

     Следует отметить, что в последнее время все чаще высказываются мнения о том, что муниципальные образования следует укрупнять, в том числе в целях оптимизации бюджетных процессов, при этом повышать роль территориальных органов общественного самоуправления (ТОС). Это видится вполне приемлемым, однако для обеспечения практики правоприменения необходимо систематизировать правовое регулирование создания ТОСоов, обеспечив четкие правовое границы, в которых могут действовать жители, а также органы местного самоуправления, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти Российской Федерации.