Процесс становления местного самоуправления в Австралии

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Местное самоуправление в Австралии прошло сложный этап формирования на территориях сурового и удаленного от европейского центра  континента. Под влиянием метрополии долгое время насаждался определенный тип организации местного самоуправления. Но особенность окружающей среды и способы организации инфраструктуры повлияли на тип организации муниципальной власти в Австралии и имели решающее значение. Поэтому в Австралии сложилась особенная модель местного самоуправления, где главенствующая роль принадлежит штатам, но возможно в ближайшее время соотношение сил изменится.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, Австралия, реформирование законодательства, регламентация штатов вопросов местного значения, муниципальная власть, правовое регулирование, правовое положение.

     Развитие местного самоуправления в Австралии  приходится на середину 19 – начало 20-го веков. Предпосылки возникновения данного института варьируются от штата к штату, но в своей основе имеют три схожих причины:
  1. противоречивые подходы колониальных властей, при первых попытках организации местной власти;
  2. сопротивление налогоплательщиков идеи создания еще одного уровня власти, в связи с тем, что это требовало введения местных налогов;
  3. использование своего рода финансовых трансфертов как ключевого фактора осуществления контроля над местными властями.
 
     Первые стремления метрополии навязать Австралии систему местных властей провалились, так как встретили оппозиционное сопротивление. Штат Новый Южный Уэльс в 1842 году стал первым штатом, где был впервые создан орган местного самоуправления – совет. Жители штата встретили идею без энтузиазма и продолжали ей противиться в течение нескольких десятков лет. Однако в других частях Австралии, особенно в городах, организация власти на  местном уровне имела сравнительный успех.
     Вторым сдерживающим фактором в развитии местного самоуправления явилось нежелание наиболее влиятельных членов местных сообществ (землевладельцев) платить местные налоги, вопреки пропаганде британских властей. Отсутствие денежных поступлений со стороны населения делало невозможным обеспечение работы муниципалитетов и реализации ими своей компетенции.
     Природные условия Австралии также оказывали влияние на формирование системы местного самоуправления, поскольку неблагоприятные климатические условия, труднодоступные территории, удаленность административных центров друг от друга предполагают большие расходы на развитие инфраструктуры (мосты, железные дороги и т.д.). Поэтому Британия как метрополия Австралии была заинтересована в том, чтобы передать решение вопросов инфраструктуры на местный уровень. Это также встретило сопротивление со стороны местных землевладельцев, на которых, по мнению метрополии, должно было лечь бремя денежного спонсирования. Но со временем большие города осознали острую необходимость в создании систем, обеспечивающих население чистой водой, развитой системой дорог, услугами канализации и т.д. Поэтому горожане, чей авторитет среди местного населения был велик, начали создавать органы, отвечающие за решение данных задач. Указанные органы были разрознены, совершенно не подчинены органам государственной власти и состояли из узкого круга лиц. Например, муниципалитет Нового Южного Уэльса мог быть сформирован только по решению 19 крупных землевладельцев региона. Кроме этого, колониальные власти пытались создать условия, при которых местные власти начали бы брать на себя контроль над обеспечением таких социальных сфер, как образование и здравоохранение. Но сохранялась ситуация, при которой многие штаты Австралии отказывались учреждать муниципалитеты, в целях избежания лишних обязательств [3]. 
     Вышеуказанное объясняет причины того, что  муниципальная власть в Австралии имеет узкие полномочия и сильную, но не абсолютную независимость от государственной власти. Уже в конце XIX столетия начинают постепенно складываться отношения, при которых представители власти стали осуществлять контроль над деятельностью местных органов власти. Резиденции органов контроля располагались в административных центрах штата, поскольку осуществлять единый контроль над такими изолированными территориями было затруднительно. В связи с этим, можно утверждать, что в каждом отдельно взятом штате сформировалась собственная интерпретация организации местного самоуправления, навязанная Великобританией.
     В период федерализации в 1901 году в Австралии уже установилась модель организации местной власти. Круг полномочий  муниципальных органов был узок и находился под сильным контролем властей штата. Статус муниципалитетов не был установлен на федеральном уровне, та же ситуация характерна, например, и для США. Причина заключалась в том, что, как и в США, в Австралии большая роль в управлении муниципалитетами выполняется властями штата, что отвечает принципу сильной независимости территориальных образований в этих государствах. Население страны уже привыкло к такому роду независимости муниципальной власти, и не стремится к унификации законодательства на федеральном уровне.
     Примером может служить референдум 1989 г., на который был вынесен вопрос о закреплении в нормах федерального законодательства положения об организации местного самоуправления. Большинство населения не поддержало это предложение («за» высказалось менее 33% участников референдума). Подобный результат можно объяснить нежеланием вмешательства федеральных властей в дела штатов, традиционно осуществлявших правовое регулирование местного самоуправления как свою исключительную прерогативу. Более успешно конституционное признание местного самоуправления произошло на уровне субъектов федерации. В конце 70-х – середине 80-х гг. статус местного самоуправления получил закрепление в основных законах большинства штатов [2]. Как видно из приведенного примера, австралийцы достаточно неохотно включают в свое законодательство нормы, которые регулируют вопросы организации местного самоуправления, делающие его более единообразным.
     В свою очередь, на уровне штатов сложилась историческая практика, в соответствии с которой исключительно законодательство штата может регламентировать реализацию вопросов местного значения. И в дальнейшем, уже в конце XX в. данная практика получила закрепление в законах штатов. Стоит отметить, что конституции штатов регламентируют лишь узкие вопросы организации местного самоуправления.  Можно привести пример в табличной форме (Таблица 1).
 
Таблица № 1.

п/п

Штат Австралии

Статья конституции штата

Вопросы организации местного самоуправления

1

Квинсленд

54.1

органы местной власти должны быть выборными

 

54.2

полная свобода легислатуры штатов в определении территории муниципального образования и других атрибутов местного самоуправления

54.3

Право органов власти штата распускать представительный орган муниципальной власти

2

Новый Южный Уэльс

51.1

органы местной власти должны быть выборными

3

Западная Австралия

46.1

полная свобода легислатуры штатов в определении территории муниципального образования и других атрибутов местного самоуправления

4

Виктория

74А.2

Право управлять отдельными территориями штата органам местного самоуправления, которые не были избраны населением

5

Южная Австралия

50.2

ликвидация системы местного самоуправления в штате возможна, если абсолютное большинство в каждой палате парламента штата проголосует за соответствующий закон [1].

 
     Статьи конституций штатов закрепляют существование местного уровня власти и основные начала  порядка взаимодействия органов исполнительной, законодательной властей штатов и органов местного самоуправления. Основной пласт норм, закрепляющих функционал, членство, привилегии и финансирование, содержится в специальном законе штата, который называется Закон «О местном самоуправлении» (Local Government Act). Дополнительный спектр полномочий органов местного самоуправления содержится в законах штатов, которые косвенно относятся к полномочиям органов местной власти. Например, Закон «О планировании и оценке окружающей среды»(1979) [4], Закон «О здравоохранении» (1991) [5], Закон «О дорогах» (1993) [6], Закон «О вредоносных растениях» (1993) [7], Закон «О наложении ареста»(1993) [8], Закон «Об обеспечении водоснабжения» (1987) [9]. 
     Важно так же отметить, что на рубеже XX века была проведена реформа в организации муниципалитетов, а именно советов. Данная программа проходила под эгидой каждого штата непосредственно, но имела общие тенденции в унификации организации муниципальной власти на территории всей Австралии. Муниципальным властям были предоставлены более широкие полномочия, это выразилось в повышении степени автономии муниципального уровня в решении вопросов местного значения. Так же была более явно определена компетенция и сфера деятельности избираемых членов муниципальных советов. В настоящее время избираемые члены местных Советов расширяют сферу предоставляемых услуг, а именно проводят консультации с избирателями, демонстрируя новые уровни этического поведения и формируя правильное представление у населения о работе муниципальных властей. Расширилась и сфера ответственности членов муниципального совета, которая состоит в том, что представители муниципалитетов несут непосредственную ответственность за выполнение наказов избирателей, данных заявлений и за достижение поставленных результатов. В целом, это было сделано для того, что бы местные органы власти использовали в своей работе бизнес-подходы, выработанные частным сектором, и применяли более эффективные способы ведения дел. Как определено  реформой, стратегические методы управления, которые принимаются наряду с бизнес-подходами, делаю сильный акцент на обеспечении потребностей жителей данного муниципального образования. Реформа запустила процесс укрупнения муниципальных образований в целях достижения экономической эффективности. В некоторых штатах небольшие советы были переведены на контрактную основу для исполнения нового спектра услуг. Все советы, согласно реформе, должны обеспечить, повышение подотчетности перед своими избирателями и большей открытости в своих оперативных делах [3]. 
     Несмотря на то что, данные нормы были установлены  правительствами штатов путем принятия законодательных декретов, основная часть изменений являются вкладом и  результатом участия Содружества, а также органов местного самоуправления непосредственно. Направленность реформы предназначены для оснащения местных сообществ  полномочиями компетенцией, которые необходимые для продуктивного функционирования быстро меняющейся окружающей среды. Советы сегодня сталкиваются с принятие огромного массива сложных политических решений в  спектре вопросов местного значения. Они также делают критические вклад в рост национальной экономики. 
     В результате, можно сделать вывод, что местное самоуправление не регулируется федеральным законодательством, а полностью передано на уровень штатов. Нормы, определяющие организацию местного самоуправления, содержатся в конституциях штатов и специализированном законодательстве о местном самоуправлении, которое принимают легислатуры штатов. Местные органы власти вполне самостоятельны, но строго в рамках своих полномочий. А решением всех остальных вопросов занимаются органы государственной власти штата. 
     В настоящее время в связи с проведенной реформой самостоятельность местных сообществ повысилась, и муниципальная власть стала более открытой для населения, путем расширениях полномочий и вовлечения частного сектора. Стоит отметить, что в рамках данной реформы были привлечены не только органы штатов, но и федеральные органы государственной власти Австралии, муниципальные власти. Это означает, что муниципалитеты выходят из «тени» законодательства штатов, с помощью федеральной поддержки.

 

Литература: 
[1] Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.: Спарк, 2001.
[2] Чиркин В.Е. Сравнительное конституционное право: Уч. Пособие. М.: Международные отношения, 2002.
[3] Australian local government: reform and renewal / Ed. by Brian Dollery, Neil Marshal. – Macmillan Education Australia // 2016, WorldCat. URL: http://www.worldcat.org/title/australian-local-government-reform-and-ren...
[4] Environmental  Planning Assessment Act (1979)  // 2016, Australasian Legal Information Institute. URL: http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_act/epaaa1979389/ 
[5] The Public Health Act (1991) // 2016, NSW legislation. URL: http://www.legislation.nsw.gov.au/inforcepdf/1991-10.pdf?id=f7a7888c-f53...
[6] The Roads Act (1993) // 2016, NSW legislation. URL: http://www.legislation.nsw.gov.au/inforcepdf/1993-33.pdf?id=a82dffc6-079...
[7] The Noxious Weed Act (1993) // 2016, NSW legislation. URL:  http://www.legislation.nsw.gov.au/viewtop/inforce/act+11+1993+FIRST+0+N 
[8] The Impounding Act (1993) // 2016, Australasian Legal Information Institute. URL:  http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_act/ia1993133/ 
[9] Water supply authorities Act (1987) // 2016, LexisNexis. URL: http://lexisweb.lexisnexis.com.au/Read-Legislation.aspx?s=nsw&f=NSW_ACT_...
Заголовок En: 

Process of the of Local Self-Government Formation in Australia

Аннотация En: 

Local self-government in Australia went through difficult stage of formation in the territories of a continent that is severe and remote from the European center. Under the influence of the metropolis, a certain type of organization of local self-government was implanted for a long time. But the peculiarity of the environment and ways in which the infrastructure was organized influenced the type of organization of the municipal authority in Australia and was of decisive importance. Therefore, in Australia, a special model of local government, where the leading role belongs to states, but perhaps in the near future the balance of power will change.

Ключевые слова En: 

local self-government, Australia, legislative reform, state regulation of local importance issues, municipal power, legal regulation, legal status.