Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

магистрант кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматривается и обосновывается институт ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Автором раскрываются виды юридической ответственности органов и должностных лиц органов местного самоуправления и актуальные проблемы реализации ответственности на практике. В настоящей работе автором даются предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего правовые основы ответственности местного самоуправления.

Ключевые слова: 

юридическая ответственность, правоохранительное отношение, юридическая обязанность, государственное принуждение, публично-правовая ответственность, муниципально-правовая ответственность, проблемы юридической ответственности, органы местного самоуправления.

     В настоящее время сложилось несколько подходов к определению и содержанию «муниципальное право». В учебной литературе под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления [4. С. 10-15]. 
     Так как, основной характеристикой института местного самоуправления считается право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения и обособление органов местного самоуправления в системе органов публичной власти, то из этого аспекта вытекает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за реализацию задач и функций, присущих им. В теории и практике выделяются различные основания наступления данного вида ответственности, разнообразные формы его реализации, а также несколько субъектов, перед которыми он наступает.
     Юридическое понятие «ответственность» встречается во всей системе законодательства РФ. Однако, точная дефиниция данного категории отсутствует во многих отраслях права, а ее основой являются соответствующие кодексы (Гражданский кодекс РФ, Уголовный кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, Трудовой кодекс РФ и т.д.).
     Законодательной основой ответственности органов местного самоуправления выступают статьи 24 и 70-74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где содержатся положения, характеризующие ответственность депутатов и других выборных лиц местного самоуправления перед государством и населением в частности [8].
     Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления нацелен на эффективную деятельность по достижению намеченных целей, отнесенных к местному уровню власти, а также учет и защиту прав, свобод и законных интересов местных жителей. В данном случае предполагается использование населением муниципалитетов разных форм контроля за работой органов и должностных лиц местного самоуправления, которые содержатся в уставе муниципального образования.
     Конституционный Суд РФ в своих решениях указывал, что надлежащее исполнение органами местного самоуправления обязанностей, взятых непосредственно перед населением, является императивом демократического правового государства в сфере организации муниципальной публичной власти.
     В условиях экономического и политического кризиса, основной проблемой реализации ответственности органов местного самоуправления и муниципалитета представляется законодательство, регулирующее институт ответственности перед населением, так же недостаточно объективно прописаны нормы, регламентирующие ответственность перед государством. 
     Самой актуальной проблемой не смотря на регулярное реформирование данной области считается отсутствие в РФ единой базы, регламентирующей процедуру привлечения к этому виду ответственности.
     Стоит акцентировать внимание, на том. Что в отечественной правовой системе само по себе отсутствует легальное (установленное законом) определение «юридическая ответственность» и при использовании этого термина в законодательстве создаются сложности для анализа данной правовой категории, что не способствует развитию как юридической науки, так и муниципального права и менеджмента, в частности. Ибо если категория «ответственность» понимается по-разному, то каждый из исследователей акцентирует внимание на такой стороне явления, которую считает наиболее значимой.
     Наиболее распространенной является трактовка понятия юридической ответственности как меры государственного принуждения, как реакции на совершенное преступление или правонарушение. 
     Несмотря на расхождения ученых в понятиях, юридическая ответственность всегда связана с государственным принуждением. Государство в лице своих органов реагирует на противоправное поведение путем возложения обязанности претерпевать определенные негативные для лица последствия. Данная обязанность является структурным компонентом правоохранительного отношения, которое возникает между такими субъектами права, как государство (организация публичной власти) и физическое или юридическое лицо (группа лиц), которое нарушило требования нормативного предписания.
     В теории права, в зависимости от юридических норм, закрепляющих юридическую ответственность, различаются следующие виды ответственности: уголовная, административная, гражданская, дисциплинарная, материальная, конституционно-правовая и т.д., ни одна отрасль права не может функционировать без наличия собственного института юридической ответственности. Конституционно-правовую ответственность стали выделять сравнительно недавно. В Советской России данный вид ответственности не был предметом широкого научного рассмотрения, в силу того, что советские Конституции носили декларативный характер.
     В правоприменительной практике нередко встает вопрос о привлечении должностных лиц к административной ответственности. Если мы говорим о должностных лицах как о лицах, наделенных функциями представителя власти в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, то в квалификации деяния и в порядке привлечения к ответственности проблем не возникает. В большинстве случаев правоприменители сталкиваются с другой категорией должностных лиц, которых законодатель определил, как лиц, совершивших правонарушения, предусмотренные отдельными статьями КоАП РФ [3].
     С вышеуказанным утверждением законодателя в статье 2.4 КоАП РФ, на наш взгляд, нельзя согласиться, поскольку, поставив в зависимость от совершенного правонарушения признание лица как «должностного», законодатель позволит данному лицу избежать административной ответственности. Поскольку на момент возбуждения дела об административном правонарушении и при сборе доказательств его вины лицо еще не является должностным, что влияет на правильную квалификацию и степень административной ответственности.
     Еще одной проблемой в разграничении юридической ответственности считается то, что «должностные правонарушения» в действующем законодательстве, как самостоятельная категория отсутствует, хотя в научной литературе встречается. Вместо этого обычно используются такие понятия, как «должностные преступления», «административные правонарушения должностных лиц» и др. С определенной долей условности под должностными правонарушениями можно понимать правонарушения, совершаемые должностными лицами в связи с исполнением или неисполнением ими должностных обязанностей. К этим правонарушениям следует в первую очередь относить правонарушения, предусмотренные уголовным, административным законодательством [12. С. 2204 – 2211].
     Посему, можно считать, что вопросы ответственности за ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий органами и должностными лицами местного самоуправления разработаны в федеральном и региональном законодательстве в недостаточной степени. В то же время при разработке соответствующих правовых норм следует иметь в виду, что ненадлежащее осуществление органами и должностными лицами местного самоуправления государственных полномочий может иметь вид невыполнения функций, предусмотренных соответствующими государственными полномочиями, по их объему или структуре. В таком случае ненадлежащее осуществление государственных полномочий означает ненадлежащее исполнение должностными лицами местного самоуправления их служебных обязанностей, за которые предусмотрены другие виды ответственности должностных лиц - дисциплинарная (для невыборных должностных лиц местного самоуправления) и перед населением (для выборных лиц местного самоуправления).
     В РФ за 2003-2015г. произошла масса законодательных изменений в системе местного самоуправления, путем нормотворчества были определены и решены некоторые актуальные проблемы, среди которых и ответственность местного самоуправления за свою управленческую деятельность.
     Однако, в настоящий момент в системе местного самоуправления накопилось много проблем. При этом, объем ответственности и ресурсы муниципалитетов, к сожалению, не сбалансированы и посредством государственного реформирования. Отсюда часто происходит неразбериха с полномочиями. Они не только размыты, но и постоянно перекидываются с одного уровня власти на другой: из района - в регион, с поселения - на район и обратно. Органы местного самоуправления то и дело сотрясают новости о вынужденных перестановках в кадрах и коррупционные скандалы муниципальных менеджеров [2].
     В ФЗ от 27 декабря 2009 г. № 365-ФЗ перечень субъектов ответственности перед населением был дополнен органами местного самоуправления [6]. Вследствие этого было устранено внутреннее противоречие ФЗ № 131-ФЗ. В частности, согласно часть 16 ст. 35 Закона уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.
     Вместе с тем, ФЗ № 131-ФЗ не детализирован механизм реализации данного вида ответственности. В связи с этим встает вопрос о группах правонарушений представительного органа и о критериях, по которым их можно будет отнести к категориям, влекущим за собой его ответственность.
     Помимо обозначенного в ч. 3 ст. 45 ФЗ № 131-ФЗ основания, целесообразным было бы использование местными жителями подобной меры ответственности и за другой вид бездействия представительного органа муниципального образования - непроведение без уважительных причин в течение трех месяцев подряд правомочного заседания. Однако законодателем определена ответственность за такого рода правонарушение не перед населением, а перед государством [1].
     Еще одна категория дел: к ней можно отнести ситуации, затрагивающие решения представительного органа, связанные с реализацией непосредственных форм осуществления местного самоуправления. В связи с этим нужно, чтобы мероприятия, выражающие волеизъявление населения, в конкретном случае не проводились, проводились с существенными нарушениями, искажающими подлинную волю местных жителей, или решение представительного органа было принято при полном игнорировании выраженной воли населения.
     Однако детально прописать в каком-либо отдельном нормативном правовом акте все эти случаи трудно, поэтому можно ограничиться имеющимися формулировками, а конкретную ситуацию, обусловленную применением такого рода ответственности, следует рассматривать в индивидуальном порядке с учетом всех иных факторов.
     Если рассматривать в качестве факта, влекущего ответственность, голосование населения о прекращении деятельности представительного органа муниципального образования, то можно выделить ряд сложностей при его организации, включая материальные затраты на его проведение. Вследствие этого на первый план выходит общая консультативная форма выражения недоверия населения своему представительному органу.
     Поскольку обращения, принимаемые собранием или конференцией граждан, в обязательном порядке рассматриваются органами и должностными лицами местного самоуправления, обладающими соответствующими полномочиями, с направлением письменного ответа, постольку собрания и конференции можно использовать и как инструмент общественного контроля, и как способ воздействия на работу представительного органа, который может повлечь негативные последствия для этого органа в виде обязанности по принятию определенных мер по данному обращению с последующим официальным опубликованием итогов собрания или конференции граждан.
     Возникает необходимость обозначить и иные варианты, которые будут являться для представительного органа мерами дополнительной ответственности перед населением: обязанность представительного органа объявить депутатам предупреждение; внести изменения в свой регламент, усиливающие требования к деятельности депутатов либо ужесточающие их ответственность перед населением, и другие меры, в том числе дисциплинарной ответственности.
     При рассмотрении порядка отзыва главы муниципального образования избирателями достаточным основанием служат его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) (как невыполнение предписаний законодательства, так и деятельность не в интересах местного населения, например, в личных целях), когда они доказаны в результате судебного разбирательства [10. С. 4] [11. С. 2].
     При этом в качестве причин отзыва главы муниципального образования можно рассматривать: нарушение интересов граждан либо действующего законодательства; халатное исполнение своих полномочий; утрата связи, контактов с избирателями; осуществление деятельности, позорящей статус выборного лица, и другие.
     В целом порядок, в соответствии с которым происходит отзыв, близок к порядку проведения местного референдума. Глава муниципального образования считается отозванным, если за это решение проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании [5. С. 40 – 44].
     Представляется целесообразным разработать и закрепить в действующих муниципальных правовых актах положение об установлении определенного срока, в течение которого не может состояться повторное возбуждение вопроса об отзыве главы муниципального образования в случае признания голосования по отзыву несостоявшимся или недействительным (например, не менее одного года) с целью обеспечения стабильности деятельности системы органов местного самоуправления конкретного муниципального образования (в частности, дополнив ст. 24 ФЗ № 131-ФЗ частью 2.2 с соответствующей формулировкой).
     В ряде научных публикаций предлагается введение дополнительных мер ответственности главы муниципального образования, например, временного приостановления полномочий и предупреждения. Однако чаще эти основания представляют собой пресекательные меры, что находит подтверждение и на практике. В свою очередь, законодатель не рассматривает ответственность самой местной администрации, упоминая лишь ее главу [9. С. 39-46].
     Считается, что в законодательных актах недостаточно отражены положения, касающиеся ответственности глав местных администраций, назначенных на должность по контракту, перед населением (данный вопрос фактически обозначен лишь в ч. 3 ст. 45 ФЗ № 131-ФЗ). Причиной тому является, ограниченность бюджетных средств на местном уровне можно использовать в подобных ситуациях такие формы непосредственной демократии, как собрания, конференции, опросы.
     Необходимо принимать во внимание, что косвенно в реализацию ответственности перед населением вовлечена и местная администрация. Хорошо известно, что в соответствии со ст. 36 и 37 ФЗ № 131-ФЗ глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования, а глава местной администрации, который реализует полномочия на основе контракта, - представительному органу. В соответствии с этим глава местной администрации ежегодно представляет на рассмотрение представительного органа отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации.
     Одним из недостатков закона, следует выделить норму в отношении контрольно-счетного органа в ч. 5 ст. 14 ФЗ от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» [7], в ней говорится об ответственности должностных лиц контрольно-счетных органов за достоверность и объективность результатов, проводимых ими контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также за разглашение государственной и иной охраняемой законом тайны.
     Рассматривая практику местного самоуправления в России, хочу выделить, тот факт, что муниципалитеты все же испытывают недостаток в автономии, не имеют полномочий по принятию законов, недостаточно обеспечены финансированием (что, по сути является основной причиной должностных правонарушений и преступлений). Кроме того, органы местного самоуправления подвержены политическому влиянию, что противоречит концепции «муниципалисты - вне политики». В этой связи важно иметь четкое разграничение компетенций региональных и центральных органов.
     На уровне законодательства срочно требуется более конкретно определить и разграничить полномочия в органах муниципальной власти, установить их ответственность за принятие решений. Недостатки, связанные с определением полномочий, открывают возможности для проявления злоупотреблений властью и коррупции в России особенно на местном уровне.
Литература: 
[1] Гасанов К.К., Хазов Е.Н., Прудников А.С., Белоновский В.Н., Антонова Н.А., Егоров С.А., Зинченко Е.Ю., Осавелюк А.М., Миронов А.Л., Чихладзе Л.Т., Павлов Е.А., Кирсанов А.Ю., Кальгина А.А., Галушкин А.А., Саудаханов М.В., Пашенцев Д.А., Бышков П.А., Акимова С.А., Зенин С.С. Муниципальное право. Учебник (8-е издание). М.: Юнити-Дана, 2016.
[2] Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.
[3] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[4] Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. 
[5] Тихалева Е.Ю. Тенденции развития института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6.
[6] Федеральный закон от 27 декабря 2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[7] Федеральный закон от 07 февраля 2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[8] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2016.
[9] Чихладзе Л.Т. Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5. 
[10] Чихладзе Л.Т., Соколов Н.Н. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 1 // Юстиция. 2015. № 1. 
[11] Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2. // Юстиция. 2015. № 2. 
[12] Шугрина Е.С. Особенности уголовной и административной ответственности депутата представительного органа муниципального образования: взгляд с позиции конституционного и муниципального права // Актуальные проблемы российского права.  2014. № 10.
Заголовок En: 

Responsibility Problems in the Municipal Law Theory and Practice of the Local Self-Government

Аннотация En: 

The institute of responsibility of bodies and officials of local self-government is considered and locates in this article by the author. The author types of legal responsibility of bodies and officials of local government bodies and urgent sales problems of responsibility in practice reveal. In this work as the author suggestions for improvement of the current legislation regulating the legal basis of responsibility of local self-government are given.

Ключевые слова En: 

legal responsibility, law-enforcement relation, legal obligation, state coercion, public responsibility, municipal and legal responsibility, problems of legal responsibility, local government bodies.