Участие прокурора в правотворческой деятельности органов местного самоуправления как один из способов обеспечения законности

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

слушатель Института магистратуры Института прокуратуры Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются вопросы участия органов прокуратуры в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Анализируется практика правотворческой деятельности органов местного самоуправления, практика участия прокуратуры при разработке правовых актов. Дается оценка практике заключения соглашений между органами местного самоуправления и прокуратурой в целях совершенствования указанного вида деятельности. Автор вносит предложения по изменению законодательства в указанной сфере деятельности.

Ключевые слова: 

прокуратура, законность, правотворческая деятельность, органы местного самоуправления, прокурорская деятельность, Россия, РФ.

     В соответствии со ст.9 Федерального закона от 17 января 1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
     В ст. 104 Конституции РФ перечислены субъекты, обладающие правом законодательной инициативы, в их числе: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. 
     Таким образом, действующая Конституция РФ не наделяет прокурора правом законодательной инициативы, в отличие от Конституции СССР 1977 года, которая содержала положение о том, что право законодательной инициативы принадлежит также Генеральному прокурору СССР.
     Вместе с тем нельзя не отметить тот факт, что исключение этого положения из Конституции РФ 1993 года не лишает права прокуроров субъектов и районов участвовать в правотворческой деятельности законодательных органов государственной власти субъекта и органов местного самоуправления.
     В настоящее время право законодательной инициативы закреплено в ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Как отмечает М.С. Шалумов [5] на сегодняшний день конституциями и уставами 80 субъектов РФ прокуроры данных субъектов Федерации наделены правом законодательной инициативы. При этом Конституционный суд РФ не признавал указанные нормы субъектов противоречащими Конституции России. 
     Как отмечается в Приказе Генерального прокурора РФ от 17.09.2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления», интенсивное обновление федерального законодательства, активная реализация конституционного права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, расширения сложившихся форм сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. 
     В данном приказе обозначены следующие формы участия в правотворческой деятельности органов местного самоуправления:
  • внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов,
  • внесение законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;
  • участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по разработке проектов нормативных правовых актов;
  • изучение проектов нормативных правовых актов, подготовка и направление замечаний и предложений (заключений) в случае несоответствия проектов нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству, наличия коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники;
  • ведение реестра изученных проектов нормативных правовых актов, направленных замечаний и предложений, а также результатов их рассмотрения;
  • участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии нормативного правового акта.
 
     Все эти формы участия аналогичны при взаимодействии органов прокуратуры с органами местного самоуправления.
     Из всего перечня форм участия прокурора в правотворческой деятельности наиболее эффективным представляется изучение проектов нормативных правовых актов, подготовка и направление замечаний и предложений (заключений) в случае несоответствия проектов нормативных правовых актов федеральному и региональному законодательству, наличие коррупциогенных факторов и нарушений правил юридической техники. 
     В этом связи интересен опыт взаимодействия органов прокуратуры с органами местного самоуправления Республики Татарстан в сфере правотворчества [1]. Так, прокуратурой республики Татарстан заключены многосторонние соглашения с министерством юстиции Республики Татарстан, Советом муниципальных образований Республики Татарстан и главами муниципальных районов Республики Татарстан о взаимодействии в сфере обеспечения единства правового пространства, законности нормативных правовых актов и полноты правового регулирования. 
     В соответствии с соглашениями главы муниципальных районов должны обеспечить представление органам прокуратуры всех проектов муниципальных нормативных актов до их принятия и в течение 10 дней с момента принятия всех муниципальных нормативных правовых актов для изучения их на предмет соответствия законодательству. 
     В некоторых регламентах представительных органов местного самоуправления республики Татарстан прямо закреплена обязанность органов местного самоуправления направлять в органы прокуратуры проекты нормативных правовых актов непосредственно до их принятия.
     Такой опыт представляется интересным и положительным, его следовало бы перенять большинству муниципальных образований , так как это позволит предупредить принятие противоречащих законодательству проектов нормативных правовых актов муниципальных образований. С другой стороны, может возникнуть ситуация, когда проект нормативного правового акта одобрен прокурором, он принят, а в последующем в нем обнаружат какие-то противоречия законодательству и его придется отменять. Нельзя, конечно, исключить такую ситуацию, но нужно ответственно подходить к правовой экспертизе акта и тогда, возможно, этого удастся избежать. 
     Следует также отметить, что некоторые прокурорские работники высказывают мнение о том, что нет необходимости заниматься правотворческой деятельностью, так как предназначение прокуратуры состоит в надзорной деятельности. 
     Однако следует согласиться с высказыванием Генерального прокурора РФ Чайки Ю.Я., который, выступая 29 мая 2008 года с Докладом на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ, отметил, что «перед всеми прокурорами поставлена задача работать на упреждение, чтобы потом не пришлось развязывать узлы, образовавшиеся в результате принятия незаконного правового акта».
     Взаимодействие органов прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере правотворчества идет очень активно, о чем свидетельствует некоторая статистика. 
     Так, например, по итогам работы прокуратуры Кемеровской области по организации взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере нормотворчества за 2014 год органами прокуратуры области изучено 7146 проектов нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что на 10 % больше, чем за 2013 год. Проведение органами прокуратуры области правовой экспертизы проектов муниципальных нормативных правовых актов на постоянной основе повысило качество работы органов местного самоуправления при подготовке проектов актов: процент количества отрицательных заключений на представленные органами местного самоуправления проекты актов снизился с 16, 3% в 2013 г. до 10 % в 2014 г. 
     Также в 2014 году горрайпрокурорами выявлено 869 муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих федеральному законодательству, в том числе 59 уставов муниципальных образований. 
     Также на сайте прокуратуры Волгоградской области представлены итоги участия территориальных прокуроров в правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Так, например, В 2015 году изучено чуть менее 10 тысяч проектов муниципальных нормативных актов, в 800 из них выявлены противоречия федеральному законодательству, правовые пробелы, коррупциогенные факторы. Направление замечаний на проекты нормативных актов прокурорами позволило предотвратить принятие 620 незаконных муниципальных актов. В рамках одного субъекта эта цифра достаточно велика.
     И таких примеров немало, что говорит о том, что в настоящее время идет активное развитие такого направления деятельности прокуратуры, как участие в правотворческой деятельности, но не надо останавливаться на достигнутом, следует его совершенствовать, развивать, используя новые формы участия в ней, улучшая взаимодействие, прежде всего, с органами местного самоуправления, ведь они являются важным механизмом гражданского общества. 
     В качестве новеллы представляется возможным дополнить Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" статьей «Взаимодействие органов местного самоуправления с прокуратурой в сфере правотворчества», в которой будет закреплена обязанность органов местного самоуправления перед принятием нормативного правового акта предоставлять его на экспертизу прокурору района.
     В конституциях и уставах всех субъектов РФ закрепить право прокурора на участие в правотворческой деятельности.
     В завершении следует отметить, что органы прокуратуры, реализуя указанные полномочия, способствуют укреплению законности и правопорядка.
Литература: 
[1] Загидуллин Р.И. Участие прокуроров в нормотворческой деятельности органов местного самоуправления // Законность. 2014. № 6.
[2] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[3] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[4] Федеральный закон от 17 января 1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[5] Шалумов М.С., Шалумова Н.Э. Участие в правотворческой деятельности как функция современной российской прокуратуры // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 5.
Заголовок En: 

Participation of Prosecutor in the Law-Making Activity of Local Governments as one of the Law Enforcement Ways

Аннотация En: 

In this article author considers questions of participation of bodies of prosecutor's office in law-making activities of local government bodies. Practice of law-making activities of local government bodies, practice of participation of prosecutor's office in case of development of legal acts is analyzed. An assessment is given to practice of the conclusion of agreements between local government bodies and prosecutor's office for the purpose of enhancement of the specified type of activity. The author makes offers on change of the legislation in the specified field of activity.

Ключевые слова En: 

prosecutor's office, legality, law-making activity, local governments, public prosecutor's activity, Russia, Russian Federation.