Системы местного управления и самоуправления

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
магистрант кафедры муниципального права юридического института Российского университета дружбы народов
Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются теоретические аспекты множество различных классификаций систем местного самоуправления. Автор выявляет имеющиеся положительные составляющие и недостатки различных систем. Автором рассматриваются мнения различных ученых-правоведов. В процессе исследования автор анализирует сущность понятий «местное управление», «местное самоуправление», «государственное управление». В заключении, на основе проведённого исследования, автор делает ряд научно-обоснованных выводов.

Ключевые слова: 

теория права, местное самоуправление, классификаций систем местного самоуправления, особенности, правоприменительная практика, проблематика, МСУ.

     В теоретическом аспекте рассматривается множество различных классификаций систем местного самоуправления. Согласно подходу В.Е. Чиркина к данной проблеме основная классификация местного самоуправления включает в себя англосаксонскую, романо-германскую (континентальную), иберийскую и советскую системы. В научной литературе часто встречается выделение еще французской и германской как самостоятельных систем местного самоуправления из-за имеющихся в них различий. Точно также муниципальные системы стран азиатского и африканского регионов обладают рядом уникальных особенностей. Каждая из перечисленных систем может объединять страны не только по географическому признаку, для определения того, в рамках какой системы осуществляется местное самоуправление определенной страны, рассматривается соотношение местного самоуправления и государственного управления. 
     Местное управление – это деятельность государственных органов и служащих на местах [6]. Другими словами, местное управление представляет собой управленческую деятельность в местной (территориальной) единице, а осуществляют ее центральная власть или администрация вышестоящего территориального уровня управления.
     Местное самоуправление – это управленческая деятельность, которую осуществляет само население территориальной единицы и выборные органы по управлению его делами.   
Государственное управление может рассматриваться в широком и узком понимании. В широком понимании государственное управление – это деятельность государственных органов по реализации возложенных на них полномочий, а в узком понимании – подзаконная деятельность органов исполнительной власти России и ее субъектов по осуществлению возложенных на них полномочий.
     Первая система местного самоуправления – англосаксонская – характерна, в первую очередь, для Великобритании и США. Данной системе свойственно наличие местного самоуправления на всех уровнях, над которыми находится государство: в субъектах федерации или государственно-автономном регионе. В регионах (субъектах) отсутствуют представители правительства, которые обладали бы полномочиями. Англосаксонская система местного самоуправления наделена принципом предоставления возможности муниципальным органам действовать самостоятельно, но строго в рамках закона. Этот принцип сформировался в XIX веке в Великобритании. Муниципалитеты приравниваются к автономным образованиям. Власть, которую они осуществляют, возложена на них парламентом страны. Все полномочия, которыми наделены муниципальные органы, четко прописаны и перечислены в конкретных нормативно-правовых актах. Благодаря этому принципу британский парламент играет ведущую роль в выработке муниципального права. Парламентские акты публичного характера наделяют муниципалитеты статусом корпорации и гарантируют автономность местным органам. Другое назначение публичных актов - в установлении основ функционирования правительственных ведомств, которые создаются с целью проводить контроль над работой органов местного самоуправления. В отношениях между государственной властью и региональными органами действует принцип inter vires (деятельность в рамках собственных полномочий). Иными словами, муниципалитет действует строго в рамках, предписанных ему законом. Все, что не соответствует принципу inter vires, переходит в ultra vires – превышение полномочий [2].
     Практическое применение англосаксонской системы местного самоуправления в США отражается в так называемом «правиле Диллона», суть которого заключается в том, что любого рода сомнение в действиях и принимаемых решениях муниципальными корпорациями трактуется не в их пользу, а все спорные моменты отрицаются. Данные решения принимаются судом. Работа муниципальных органов находится исключительно в пределах собственных полномочий и обеспечивает им минимальный уровень контроля со стороны правительства, а также ограничивается лишь формальным согласованием вопросов с соответствующими вышестоящими министерствами. Тем не менее, надзор со стороны центра все же присутствует [5].   
     В рассматриваемой системе важную роль играют местные статуты. Статуты включены в правовое регулирование местного самоуправления, они участвуют в определении дополнительного ряда полномочий и льгот вместе с актами субординационного законодательства. На сегодняшний день англосаксонская система организована одинаково, как и для административно-территориальных единиц Соединенного королевства Великобритании и Ирландии (английские и валлийские графства; шотландские области и округа), так и для регионов США, Австралии и Канады (тауншипы). Жители этих административно-территориальных единиц избирают совет, который будет работать в течение 2-4 лет [4]. В правлении (совете) количество членов обычно не превышает 7, но оно должно быть не меньше 3.  Если речь идет о крупных городах, то советов может состоять из 50 человек. Кроме совета население региона избирает ряд должностных лиц: начальник полиции (в США – это шериф), атторней (представитель в суде от города или иной крупной административно-территориальной единицы, например, от графства), казначей и т.д.    
     Вторая система местного самоуправления – континентальная – также носит название французской системы. Главное отличие континентальной системы местного самоуправления от англосаксонской – это отношения местных властей и органов государственной власти. Данная система распространена в странах с традиционно централизованной властью, которая проводит особенно строгий контроль над муниципалитетами. Основные характеристики системы сформировались во Франции, а далее – в Германии, благодаря принятию Закона «О правах и свободах местных коллективов», который был принят в 1982 году. Согласно принятому документу единицей местного самоуправления является коммуна с населением, которое избирает членов муниципального совета. Выборы в муниципальный совет проходят раз в 6 лет. Муниципальный совет решает все вопросы, которые не входят в полномочия мэра [3].
     В континентальной муниципальной системе органы местного самоуправления выступают в роли политических институтов для управления делами местного сообщества, которые наделены так называемыми «остаточными полномочиями», то есть они вправе включать в свои компетенции все, что прямо не запрещено законом – это прямо противоречит англосаксонской системе. Несмотря на все различия, современные муниципальные реформы, принятые во Франции и Великобритании, ослабили существующие различия между двумя системами местного самоуправления. 
     Континентальная система местного самоуправления обладает важным достоинством – единством государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов на уровне административно-территориальной единицы. Недостаток системы выражается в конфликтности, то есть назначение членов местной администрации может происходить вопреки желанию жителей местного населения, так как этот вопрос решается на более значимых уровнях государственной власти.   
     Местное (коммунальное) самоуправление Германии зачастую выделяют как самостоятельную муниципальную систему, не отожествляя ее с англосаксонской и французской моделями. Исторически коммунальное право в Германии сложилось в начале XIX века благодаря реформам, принятым правительством барона фон Штейна. При бароне фон Штейне был введен прусский Устав городов, который стал правовой основой для местного самоуправления с 1808 года. Целью Устава было развитие системы общинного самоуправления [9. C. 2]. Вместе с представительным органом в городе свою деятельность осуществляет коллегиальный исполнительный орган, роль которого играет магистрат. Одновременно главой магистрата и председателем представительного органа выступает бургомистр. Устав и все относящиеся к самоуправлению регионов реформы призваны устранить отдаленность органов правительственных и органов местного самоуправления. Позднее магистратов включили в систему государственного управления. Самоуправление согласно современной германской доктрине, подразумевает, что государственные задачи решаются исключительно юридическими лицами публичного права. Другими словами, государство делегирует часть своих функций иным субъектам управления - органам самоуправления (общины и районы) [1].
     Третья система местного самоуправления – иберийская – изначально была характерна для Испании, однако сегодня сохранилась в других испаноговорящих странах и в Бразилии. Несмотря на то, что страны можно обобщить посредством единства системы, местное самоуправление в каждой из стран Латинской Америки имеет национальные отличия. Одинакова для всех этих стран структура: население в административно-территориальной единице посредством выборов назначает представительный совет и главное должностное лицо (префекта, мэра), либо коллегию должностных лиц. Главное должностное лицо также может избираться советом и должно быть утверждено правительством, так как формально носит статус его представителя в соответствующей административно-территориальное единице. Префекты возглавляют советы и в то же время являются их исполнительным органом, их полномочия довольно широки, а в их числе также и право контроля за деятельностью совета.
     У иберийской системы есть ряд достоинств и недостатков. Главное достоинство заключается в единстве системы взаимоотношений представительной и исполнительной власти. Такое единство обеспечивается посредством того, что руководитель региона, глава администрации и председатель регионального представительного органа – это одно и то же лицо. Основной недостаток системы вытекает из его же достоинства: одна должность концентрирует в себе огромную власть и широчайшие полномочия. Другими словами, здесь возникает проблема авторитарности [8. С. 47-51].      
     Четвертая система местного самоуправления – система советов - создана и действует в странах тоталитарного социализма. Систему советов также считают крайней формой континентальной модели. В странах с этим политическим строем сама идея местного самоуправления в ее общем понимании не признавалась. Тем не менее, в системе советов присутствуют местные советы, которые избираются населением. Местный совет в свою очередь избирает исполнительный комитет административно-территориальной единицы (орган государственного управления). Совет не являлся постоянно действующим органом. Изначально деятельность совета находилась под руководством председателя исполкома. Члены исполкомов являлись главами отделов, которые курировали соответствующие сферы жизни региона. Для СССР система характеризовалась обязательной подотчетностью и подчинением нижестоящих органов вышестоящим. Исходя из принципов официальной идеологии политическая партия играла руководящую и направляющую роли, поэтому основа деятельности советов определялась свыше: партийными органами. Как уже говорилось ранее, система была характерной для СССР, а также для развивающихся стран с «социалистическим будущим». На сегодняшний день система сохранилась в социалистических странах, среди них Китай, КНДР, Куба и Вьетнам, а также некоторые страны постсоветского пространства. Главный недостаток системы - в призрачной инициативе регионов и концентрации реальной власти в государственных аппаратах.
Литература: 
[1] Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таранрог: ТТИ ЮФУ, 2010.
[2] Бутырина М.В. Зарубежные модели местного самоуправления // Вестник ИГЭУ. 2008. № 1. 
[3] Бусыгина И.М. Политическая регионалистика. М.: РОССПЭН, 2006.
[4] Бышков П.А., Галушкин А.А., Ежевский Д.О., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Актуальные проблемы муниципальной службы в Российской Федерации. М.: РУДН, 2016.
[5] Галушкин А.А., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.
[6] Лангинен Л.В О соотношении понятии «местное управление», «местное самоуправление», «муниципальное управление» // ARS ADMINISTRANDI. 2009. № 1.
[7] Чихладзе Л.Т. Модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления (муниципальной власти) // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Социология. 2012. № 3.
[8] Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Теоретические и практические проблемы реформирования территориальных основ местного самоуправления на современном этапе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. 
[9] Чихладзе Л.Т. Особенности генезиса местного самоуправления и местного управления в России. Часть 2 // Юстиция. 2015. № 2.
Заголовок En: 

Systems of Local Management and Self-Government

Аннотация En: 

In the present article theoretical aspects a set of various classifications of systems of local government are considered by the author. Author reveals the available positive components and shortcomings of various systems. Opinions of various scientists-jurists are considered by the author. In the course of the research the author analyzes essence of the concepts "local management", "local government", "public administration". In the conclusion, based on the conducted research, author draws a number of scientifically based conclusions.

Ключевые слова En: 

theory of law, local government, classifications of local government systems, feature, law-enforcement practice, perspective, local government.