Институты муниципальной демократии в городе федерального значения Москве

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

старший преподаватель кафедры муниципального права Российского университета дружбы народов, депутат Совета депутатов муниципального округа Тверской города Москвы

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются формы муниципальной демократии в Российской Федерации и формы муниципальной демократии в городе Москве. Высказываются предложения по развитию муниципальной демократии в Москве - городе федерального значения. Современные формы учета мнения жителей не нашли своего отражения в системе законодательства федерального уровня и регионально. Развивая электронные формы взаимодействия с населением, необходимо их нормативно урегулировать.

Ключевые слова: 

субъект федерации, город федерального значения, муниципальная демократия, муниципальный референдум, муниципальные выборы, публичные слушания, сход граждан, отзыв депутата.

     Конституция Российской Федерации относит территорию города Москвы к территории городов федерального значения. К таким городам еще относятся города федерального значения  Санкт-Петербург и Севастополь, который вошел в состав Российской Федерации в марте 2014 года, как самостоятельный субъект федерации. Все эти города в составе Советского Союза обладали особым статусом. На современном этапе, в виду их исторического значения и сложившейся за предыдущие годы городской инфраструктуры и системы управления, города особого статуса, сохранили в обновленной форме свое состояние, но уже в числе субъектов федерации, как города федерального значения. 
     Особый статус городов федерального значения в сфере организации местного самоуправления определен статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Положения указанной статьи делает их особыми субъектами муниципальных отношений. Согласно указанной статьи, в городах федерального значения в соответствии с уставами этих субъектов, местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. В соответствии со ст. 2 названного закона внутригородская территория города федерального значения, это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, такая территория также именуется внутригородское муниципальное образование. 
     Данная территориальная форма местного самоуправления организуется только в городах федерального значения и является одной из территориальных форм, в которых, в Российской Федерации организуется и осуществляется местное самоуправление. Одной из гарантий реализации местного самоуправления является осуществление населением непосредственно местного самоуправления. Такие гарантии непосредственного самоуправления содержатся в положениях главы 5 рассматриваемого закона. Кроме того, местное самоуправление в Российской Федерации не входит в систему органов государственной власти (статья 12 Конституции), что также является гарантией и фундаментом осуществления местного самоуправления населением.  
     Главой 8 Конституции определяются основы организации местного самоуправления, в том числе их демократических основ на местном уровне. Так, местное самоуправление осуществляется населением на референдуме, выборах и других формах волеизъявления. 
 
     Граждане по средствам выборов формирует органы управление муниципальной территории. Согласно положениям рассматриваемого закона местное самоуправление необходимо рассматривать как самостоятельный институт демократии, который гарантирует самостоятельное решение населению муниципальных образований вопросов местного значения, объем которых определяется в зависимости от территориальных особенностей таких территорий. Эти положения по своей сути являются доктринальными для  местного самоуправления и определяют место муниципальной демократии в системе демократических институтов современной России. 
     Важно отметить, что вопросы местного самоуправления, иначе говоря, компетенции определяются Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и содержаться в положения 3 главы закона. Эти положения дублируются и  могут содержаться и в специальных отраслевых законах [2]. Например, в земельном законодательстве, градостроительном законодательстве в жилищном законодательстве, и д.р., что свидетельствует о комплексном характере муниципальных отношений . Участие граждан по решению вопросов местного значения является необходимым балансом сочетания   интересов самого населения и интересов управления такой территории,  исполнительными органами муниципальных образований, что возможно реализовать только с помощью институтов муниципальной демократии. Эти формы позволяют развивают активность граждан и участвовать в муниципальном управлении населению [3. С. 34].
     Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил следующие формы муниципальной демократии:
  1. Муниципальный референдум. Порядок проведения референдума устанавливается:  Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»; Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»; Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Инициативу по проведению референдума могут выдвигать граждане, избирательные объединения, общественные объединения, представительный орган и глава местной администрации. Решение, принятое на муниципальном референдуме подлежит обязательному исполнению. Муниципальный референдум, прежде всего, должен разрешать местные проблемы, например использования территории. Закон придает референдуму высшую форму реализации своей власти населению. На местных референдума могут приниматься уставы муниципальных образований, а нормативные акты местного самоуправления принятые на местном референдуме обладают высшей юридической силой, чем нормативные акты принимаемые органами местного самоуправления. 
  2. Муниципальные выборы. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в рамках реализации конституционных положений об осуществлении населением управления муниципальных территорий через выборные и иные органы местного самоуправления установил следующие муниципальные выборы: выборы депутатов, членов выборного органа муниципальной власти и выборных должностных лиц муниципальной власти на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. По средствам выборов на территориях местного самоуправления образуются органы местного самоуправления, которые согласно закону обязательны для местного самоуправления. Прежде всего, это коллегиальный, совещательный, представительный орган местного самоуправления, состоящий из избранных на муниципальных выборах местных депутатов, а также главы муниципального образования, который в свою очередь может быть избран на муниципальных выборах или самими депутатами из своего состава. В Москве в большинстве муниципальных образованиях глава муниципального образования избирается муниципальными депутатами из состава избранных депутатов.
  3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципальной территории, преобразование муниципальной территории. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установил процедуру проведения голосования по отзыву указанных лиц. Основанием для отзыва служат нарушения закона установленные судебной властью.
  4. Сход граждан. Это, пожалуй, самая  традиционная форма непосредственной демократии, которая должна служить способом обсуждения вопросов местного самоуправления, которая позволяет быстро разрешать текущие вопросы местного значения. Эта форма возможна только в небольших поселениях.
  5. Территориальное общественное самоуправление (ТОС). Граждане муниципальных территорий могут самостоятельно организовать эту форму муниципальной демократии через объединение некоторой части граждан проживающих на муниципальной территории. Граждане могут осуществлять собственную инициативу на территории своего проживания через форму объединения в территориальное общественное самоуправление. Территориальное местное самоуправление можно сравнить с общиной или коммуной которые давно существуют в европейских странах как устоявшиеся формы местного самоуправления. Высшим органом управления в общественном самоуправлении является собрание жителей – представителей от жителей  домов и улиц, территории на которой жителями учреждается общественное самоуправление. В юридической литературе высказано предположение о возможности наделения реальными полномочиями по управлению вопросами местного значения инициативных граждан территориального общественного самоуправления [5. С. 30-32].  Сейчас ТОСы, это такой общественный орган местного самоуправления,  который еще не раскрыл своего потенциала в системе муниципального управления [6].
  6. Нормотворческая инициатива граждан. Населению муниципальных образований предоставлена на законодательном уровне возможность правотворческой инициативы на местном уровне. Жители могут предлагать проекты муниципальных правовых актов в виде проектов решений, но только по вопросам местного значения. Практика показывает востребованность этого института [7. С. 66-69]. Закон определяет механизмы такой инициативы и обязательность рассмотрения местными органами проектов муниципальных актов представленных инициативной группой граждан.
  7. Собрание населения, конференция населения, опрос граждан. Собрания и конференции граждан позволяют населению муниципальных образований найти решение общих проблем, через опрос населения, собрание или конференцию, т.е. собрания представителей территориального общественного самоуправления. Способом решения вопросов по средствам этих форм, осуществляется голосованием, это необходимая форма решения вопросов местного значения, когда затрагиваются интересы населения [8. С. 30]. Многие вопросы могут быть связаны и использованием муниципальной собственности. Местные органы управления после опроса должны учитывать интересы граждан [4]. 
  8. Публичные слушания. Сама процедура проведения мероприятий четко регулирует учет мнения граждан по наиболее важным вопросам местного самоуправления, обеспечивает открытость и гласность деятельность органов муниципальной власти. На публичных слушаниях организуемых органами муниципального управления, утверждаются изменения в уставе муниципального образования, рассматривается проект бюджета муниципального образования, решаются вопросы использования муниципальной земли и застройки. Публичные слушания это форма контроля полномочий органов муниципальной власти. В сфере градостроительной деятельности и земельных вопросах проведение публичных слушаний обязательно.

 

     Все указанные федеральным законом формы демократии являются обязательными на территории Российской Федерации, но в чем особенность муниципальной демократии в Москве? Как уже говорилось статья 79 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установила для Москвы как субъекта федерации определенные муниципальные функции, вытекающие из особенностей единства хозяйственной формы управления городом. 
     В Москве органы исполнительной власти наделены управленческими полномочиями, которые Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в общем-то, осуществляются местными органами различных муниципальных образования в других субъектах Российской Федерации, это вопросы местного значения, отнесённые законом к полномочиям муниципальных образований и местных органов. Однако Закон г. Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», не содержит вопросов местного значения. Структура закона состоит из семи глав и сорока трех статей. 
     Первая глава, «Общие положения», посвящена общим вопросам организации местной власти в городе Москва и организационным компетенциям и взаимодействию между местными органами и органами исполнительной власти субъекта федерации, корме того закон дублирует общие принципы  местного самоуправления содержащиеся в конституции и федеральном законе.
     Вторая глава, «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления», посвящена структуре органов местного самоуправления  муниципальных образований города их должностным лицам и системе исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления. В этой главе номинально затрагиваются функции органов местного самоуправления, которые носят организационный характер и не связаны с осуществлением вопросов местного значения по существу и характеру тех функций определяемых федеральным законом.
     Третья глава, как раз посвящена формам муниципальной демократии и называется, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления,  содержание указанной главы рассмотрим чуть дальше, в рамках основной темы настоящего исследования.
     Четвертая глава, раскрывает особенности финансирования московского самоуправления, которая называется, «Экономическая основа местного самоуправления».
     Пятая глава, называется «Гарантии местного самоуправления». Данная глава в московском самоуправлении и московских институтах местной демократии имеет довольно существенно значение и дополнение к положениям, содержащимся в третьей главе, о которой говориться ниже. Так, пятая глава содержит следующие положения, об обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, такие решения обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, а также органами и должностными лицами местного самоуправления и гражданами. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, влечет ответственность в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы, говорится в части 1 стати 34 московского закона, а во второй части названой статьи указывается, что обращения органов местного самоуправления, в том числе и обращения которые могут быть приняты на основе решений прямого волеизъявления граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.
     Соответствующие формы волеизъявления содержаться в положениях третей глав. Для москвичей муниципальная демократия, это возможность учувствовать в вопросах управления городом. Муниципальная демократия в Москве регулируется  названным законом города Москвы. Он устанавливает такие формы муниципальной демократии: 
  • Муниципальный референдум;
  • Правотворческая инициатива граждан;
  • Опрос граждан;
  • Территориальное общественное самоуправление (ТОС).
 
     Закон города Москвы определяет правовой механизм реализации этих форм муниципальной демократии, что связанно с особенностью организации местного самоуправления и системы государственного управления в Москве. Территория Москвы состоит из муниципальных округов, всего в Москве насчитывается 147 таких территориальных муниципальных образований. 
Выше названные формы муниципальной демократии реализуются в городе Москве и играют немаловажную роль на принятие решений в частности органами исполнительной власти субъекта. 
     В том числе заслуживает внимание практика правотворческой инициативы граждан, согласно которой в соответствии с Уставом муниципального образования жители муниципального образования, обладающие избирательным правом, численностью не менее двух процентов от числа избирателей соответствующего муниципального образования вправе вносить на рассмотрение органов местного самоуправления проекты правовых актов по вопросам местного значения. Органы местного самоуправления обязаны рассмотреть проекты правовых актов, внесенные на рассмотрение жителями муниципального образования, не позднее 30 дней со дня внесения на открытых заседаниях с участием представителей жителей в порядке, установленном Уставом муниципального образования. Результаты рассмотрения подлежат официальному опубликованию в средствах массовой информации муниципального образования. Данное положение подтверждается сложившейся судебной практикой в городе Москве.
     Так, согласно Определению Верховного Суда РФ от 05.09.2003 по делу № 5-г03-79, судебной инстанцией указанно, что право населения муниципального образования на правотворческую инициативу, Федеральным законом не определен порядок реализации правотворческой инициативы. Обладая правом собственного правового регулирования вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации, и ее субъектов, законодательный орган города Москвы вправе  своим законом определять порядок реализации права населения на правотворческую инициативу. Это положение не только не противоречит федеральному закону и не нарушает прав граждан на осуществление местного самоуправления, а является дополнительной гарантией реализации прав граждан в осуществлении местного самоуправления и исключает возможность длительное время не рассматривать внесенные проекты правовых актов.
     В Москве сложилась практика проводить опросы граждан с помощью Интернета. Среди граждан пользуется особой популярностью городской интернет сервис «Активный гражданин». Так, Постановлением Правительства города Москвы от 08.10.2015 № 653-ПП «О проведении в городе Москве эксперимента по организации и проведению публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности с использованием общегородских информационных сервисов» проводится 
эксперимент по организации и проведению публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности с использованием общегородских информационных сервисов, в частности названного интернет сервиса. Постановлением установлено, что публичные слушания должны проводятся в целях учета интересов граждан, при осуществлении градостроительной деятельности с использованием общегородских информационных сервисов, в том числе создаваемых в рамках проекта «Активный гражданин», включая использование сайта проекта «Активный гражданин», мобильного приложения проекта «Активный гражданин» и иных информационных сервисов, используемых для обеспечения функционирования этого проекта, а также с использованием государственной информационной системы «Портал государственных и муниципальных услуг (функций) города Москвы» и других общегородских информационных систем и ресурсов.
     Как видно, эти вопросы регулируются постановлениями органа исполнительной власти города Москвы, на наш взгляд, необходимо создать нормативную базу на уровне законодательства города, где указанная форма участия населения в вопросах городского и муниципального управления будет осуществляется, с учетом положений законодательства города Москвы о местном самоуправлении, в том числе с учетом принятого Закона города Москвы от 11.07.2012 № 39 «О наделении органов местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве отдельными полномочиями города Москвы».
     Исходя из положения названного закона, органы местного самоуправления муниципальных округов в городе Москве, наделены отдельными полномочиями города Москвы, т.е.  полномочиями органов исполнительной власти города Москвы. Как указанно в законе «в целях обеспечения учета мнения населения и органов местного самоуправления при принятии решений органами исполнительной власти города Москвы, а также повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления и органов исполнительной власти города Москвы, усиления роли органов местного самоуправления в социально-экономическом развитии соответствующих территорий», говориться в преамбуле закона.
     Таким образом, законопроект об электронной демократии может определить порядок проведения электронного опроса граждан с учетом их голоса и избирательного права и, по сути, может являться фундаментом по развитию форм интернет голосования, в том числе и проведения электронного референдума по вопросам организации жизни города. Сейчас опрос граждан с помощью Интернет для властей необязателен к исполнению, принятие специального закона решит эту проблему и будет в полной мере реализовывать положения московского законодательства в части учета прямого волеизъявления граждан.

 

Литература: 
[1] Определение Верховного Суда РФ от 05.09.2003 по делу № 5-г03-79 «Об оставлении без изменения решения Московского городского суда от 13.03.2003, которым было отказано в удовлетворении заявлений о признании противоречащими федеральному закону отдельных положений Закона г. Москвы от 06.11.2002 N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[2] Итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2015.
[3] Мэтьюз Д., Макафи Н. Политика местной общины. Нью-Йорк, 2012.
[4] Суркова И.С. Понятие опроса граждан в муниципальных образованиях РФ: проблемы правового регулирования // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2011. № 1.
[5] Усанов В.Е. Самоорганизация населения как основа эффективного самоуправления в России // Государство и право. 2012. № 6.
[6] Чебаторев Г.Н. Пиманова М.А. Правовой статус государственно-общественных объединений (конституционно-правовое исследование) // Вестник Тюменского государственного университета. Право. 2012. № 3.
[7] Шугрина Е.С. Конституционное право на осуществление местного самоуправления при решении вопросов, связанных в землепользованием и градостроительством // Муниципальная власть. 2011. № 1.
[8] Юрасов И. Юрасова О. территориальное общественное самоуправление в регионах России: социальные основы // Проблемы теории и практики управления. 2012. № 2.
Заголовок En: 

Institutes of Municipal Democracy in the Federal City of Moscow

Аннотация En: 

In this article forms of municipal democracy in the Russian Federation and forms of municipal democracy in the city of Moscow are considered by the author. Offers on development of municipal democracy in Moscow - the federal city express. Modern forms of accounting of opinion of inhabitants didn't find the reflection in system of the legislation of federal level and regionally. Developing electronic forms of interaction with the population, it is necessary to settle them standardly.

Ключевые слова En: 

territorial subject of the federation, federal city, municipal democracy, municipal referendum, municipal elections, public hearings, descent of citizens, deputy recall.