Актуальные проблемы реформирования избирательного законодательства Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права и конституционного судопроизводства Российского университета дружбы народов

Аннотация: 

Развитие России и демократии на современном этапе невозможно представить без института выборов. Выборы оказывают серьезное влияние на весь исторический путь развития государства, вместе с тем в России остается немало проблем в сфере избирательного права и избирательного процесса. В заключении автор отмечает, что некоторые нерешенные проблемы сохраняются до сих пор, например, в сфере конституционных гарантий судебной защиты избирательных прав граждан.

Ключевые слова: 

выборы, избирательное право, избирательный процесс, народовластие, демократия, публичная власть, гражданское управление.

     Главной задачей государства является превращение народовластия в реально действующий политико-правовой институт, а формой его реализации должны быть свободные и справедливые выборы в представительные органы государственной власти и местного самоуправления. Это во многом определяет роль и значение избирательного права, которое можно рассматривать не только как подотрасль конституционного права (традиционный подход), как основной институт конституционного права (альтернативный вариант), но и как самостоятельную отрасль права, имеющую свой предмет и метод (современный подход) [10]. По моему мнению, избирательное право и процесс, будучи элементом конституционного строя, динамично развивается, имеет систему источников, принципы регулирования и формирования, что также подтверждает их отраслевую самостоятельность.
     Конституция Российской Федерации провозгласила народовластие, в качестве важнейшего из своих принципов. Человек, его права и свободы признаны высшей ценностью, за государством закрепляется обязанность по их признанию и защите. Законодательно в ней закреплен также правовой статус гражданина как субъекта, осуществляющего политические права, и в первую очередь - избирательные. 
     В этой связи большую актуальность приобретает вопрос совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере реализации гражданами своих избирательных прав.
     Актуальность данной темы обоснована целым рядом изменений российского законодательства о выборах, которые произошли за последние годы, например увеличение сроков полномочий Президента РФ и Федерального Собрания РФ, переход от смешанной системы выборов депутатов Государственной Думы к пропорциональной, возврат к выбору губернаторов в регионах, отмены порога минимальной явки и ряд других.
     Современное развитие избирательного права и процесса предполагает необходимость анализа новейших законоположений и практики их применения с целью выработке рекомендаций и предложений по разрешению существующих проблем в области избирательных правоотношений, дальнейшему совершенствованию реализации избирательных прав и избирательных процедур. 
     Требования современного государственного демократического пути развития предполагают, что воля народа является единственной основой государственной власти, которая должна находить свое выражение в периодических, свободных и нефальсифицированных выборах. Приведение национального избирательного законодательства в соот¬ветствие с международно-правовыми стандартами, основанными, на общечеловеческих, политических, правовых и моральных ценностях,  закрепленными в документах ООН и иных международных организаций, — одна из тенденций, характерных в 1990-х годах для государств, где осуществляется переход от тоталитарного к демократическому политическому режиму и развитию представительной демократии и местного самоуправления. К числу таких государств относится и новая Россия [1, С. 73].  
     Анализ избирательной системы РФ показывает, что общественные принципы и нормы международного избирательного права, зафиксированные в указанных международных стандартах, инкорпорированы в содержание Конституции РФ, федеральных законов и других национальных нормативных актов, международных договоров РФ, и стали составной частью правовой системы России.
     За последнее десятилетие произошли значительные изменения в развитии и совершенствовании внутреннего избирательного законодательства современной России, представляющего собой инкорпорацию норм международного и национального избирательного права, связанного с политической средой функционирования РФ в мире – как федеративного демократического правового государства и его гражданского общества. 
     Однако, некоторые нерешенные проблемы сохраняются до сих пор, например, в сфере конституционных гарантий судебной защиты избирательных прав граждан. Поток подобных обращений в судебные инстанции разных уровней постоянно растет, а процедура и сроки принятия решений по ним и, главное, эффективность этих решений оставляют желать лучшего. Определенное продвижение в этом вопросе призван обеспечить инициированный членами Совета Федерации законопроект о внесении дополнений в федеральные законы об основных гарантиях и о выборах депутатов Госдумы, касающийся порядка рассмотрения поступающих в суд жалоб о нарушениях избирательных прав граждан [9, С. 49].
     Остается открытым вопрос о порядке участия в муниципальных выборах [13] военнослужащих срочной службы, проходящих службу «не в своем» муниципальном образовании. В условиях ограничения свободы передвижения, являющейся неотъемлемой частью срочной военной службы, эти военно-служащие по действующим нормам законодательства, по су¬ществу, лишаются права на местное самоуправление [6, С. 120-122].
     Вышеуказанные основания ограничения изби¬рательных прав военнослужащих срочной службы применимы и к государственным выборам. В местах дислокации крупных воинских частей может сложиться ситуация, когда большую часть избирателей в избирательном округе по выборам депу¬тата законодательного (представительного) органа государствен¬ной власти составляют военнослужащие срочной службы.
     Представляется, что названные проблемы могли бы быть решены, если законодательно будет закреплена возможность голосования по почте.
     В соответствии с пунктом 5 статьи 31 Федерального за¬кона «Об основных гарантиях» при проведении муниципальных выборов в муниципальных образованиях с числом зарегистри¬рованных избирателей менее 10 тысяч законом субъекта Фе¬дерации может быть установлен порядок выдвижения канди¬датов, не предусматривающий сбор подписей в поддержку кандидата, обязательный для всех иных выборов [12].
     При проведении муниципальных выборов [2, С. 62-76] [11], в отличие от иных выборов, допускается безальтернативное голосование. Согласно пункту 12 статьи 32 указанного закона законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено проведение на муниципальных выборах голо¬сования по одной кандидатуре в случае, если ко дню голосо¬вания в избирательном округе останется только один канди¬дат.
     Федеральным законом об основных гарантиях установ¬лен запрет на формирование многомандатных избирательных округов с числом мандатов более пяти. Вместе с тем россий¬ская практика дает примеры малочисленных представитель¬ных органов местного самоуправления. С учетом этого, а так¬же допустимости формирования иных выборных органов мест¬ного самоуправления, состав которых может не превышать пяти членов, следует отметить в качестве одного из элементов спе¬цифики муниципальных выборов возможность избрания кол¬легиальных органов местного самоуправления по одному мно¬гомандатному округу, охватывающему всю территорию муни-ципального образования [5, С. 19].
     Федеральные органы государственной власти и органы госу¬дарственной власти субъектов Федерации должны гарантиро¬вать обязательность периодического проведения муниципаль¬ных выборов, свободное волеизъявление на них граждан.
     Порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Федерации на основе гарантий избирательных прав, установленных федеральными законами. Выборы депутатов представительного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании при обеспечении установленных законом избирательных прав граждан. Участие избирателей в муниципальных выборах является свободным и добровольным.
     Гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принад¬лежности к общественным объединениям.
     Одной из существенных гарантий свободных и демократиче¬ских муниципальных выборов является своевременное назначение выборов, что обеспечивает конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также позво¬ляет кандидатам и партиям располагать достаточным временем для развертывания предвыборной аги¬тации.
     За последние годы выборы прочно вошли в жизнь российского общества в качестве реально функционирующего института непосредственной демократии. Политические события последних лет показывают, что общество заинтересовано в формировании выборных органов государства из числа наиболее достойных кандидатов путем цивилизованных и демократических выборов, вся процедура проведения которых будет законной и контролируемой. Опыт крупных избирательных кампаний (как позитивный, так и негативный), связанных с выборами в Государственную Думу и выборами Президента РФ, способствует формированию избирательного законодательства, прежде всего на федеральном уровне, и развитию его в позитивном направлении.
     В настоящее время в Российской Федерации создана многоуровневая система законодательства, регулирующая реализацию избирательных прав граждан. 
     Правовой основой новейшего избирательного права и процесса являются: Конституция РФ, основные законы субъектов, целый ряд федеральных законов, например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «О политических партиях», «Об обеспечении конституционных прав граждан избираться и быть избранными в органы местного самоуправления» и иные нормативно-правовые акты, связанные с выборами федерального, регионального и местного значения [3, С. 99-104].
     С точки зрения необходимости унификации всего массива законов о выборах весьма перспективной видится идея создания Избирательного кодекса РФ, который включил бы в себя все вопросы избирательного права. Тогда бы отпала нужда в специальных законах о выборах депутатов Государственной Думы и Президента, об основных гарантиях избирательных прав граждан, о референдуме и многих других. По мысли авторов, Кодекс должен включать в себя понятийный блок, блок принципов избирательной системы в Российской Федерации, блок операционно-технического проведения выборов и блок, в котором будут прописаны отличия выборов депутатов и выборов Президента, организации референдума от простых выборов. Предполагается, что Кодекс будет иметь прямое действие и «работать» на всей территории страны. Отметим, что подобные кодексы уже приняты в некоторых субъектах Российской Федерации, например, Избирательный Кодекс г. Москвы [8]. 
     Принятие за последнее десятилетие новых избирательных законов существенно укрепило законодательную базу формирования органов государственной власти всех уровней, способствовало демократизации этого процесса в соответствии с международными стандартами, обеспечению реальных гарантий прав граждан на свободное волеизъявление в ходе выборов. Вместе с тем в правовом поле избирательного процесса еще остаются некоторые неурегулированные до конца вопросы, требующие внимания законодателя [3, С. 99-104].
     По нашему мнению, в целях обеспечения прав избирателя требует законодательного разрешения проблема повышения ответственности депутатов перед теми, кто их избрал. Сегодня, как правило, федеральный список формируется вокруг первых по списку кандидатов, фамилии которых широко известны большинству граждан. Однако после успешного прохождения в парламент правового механизма сохранения данного списка в том же составе нет. В результате воля избирателя оказывается нарушенной [4, С. 32].
     Регламентируя условия доступа кандидатов к средствам массовой информации, существующее законодательство не предусматривает никаких ограничений по объемам платных выступлений, как в государственных, так и в частных СМИ, результатом чего становится засилье на экранах и в печати «больших денег» и очевидное неравноправие кандидатов. Решению этой и других аналогичных проблем, думается, может помочь разработка и принятие федерального закона «О политической рекламе».
     Нуждаются в уточнении и конкретизации полномочия и пределы компетенции Центральной избирательной комиссии. Сегодня помимо чисто технических вопросов ей, по существу, отдано на откуп все, что касается регистрации кандидатов и определения соответствия их действий законодательству о выборах, распределения финансовых средств. Центральная избирательная комиссия наделена правом осуществлять контроль за соблюдением прав граждан при подготовке и проведении выборов, а также нормативной регламентации всех отношений, связанных с реализацией избирательного законодательства. Тем самым Центральная избирательная комиссия Российской Федерации фактически вторгается в сферу прерогатив федерального Парламента, Конституционного Суда Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
     Исходя из этого высказываются предложения законодательно установить, что, во-первых, по общему правилу Центральная избирательная комиссия Российской Федерации принимает решения, обязательные к исполнению другими органами и организациями. Во-вторых, определить, что нормативные акты, в том числе инструкции и разъяснения, принимаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по вопросам, прямо обозначенным в соответствующих законах. В-третьих, закрепить, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в необходимых случаях входит в Государственную Думу или в Конституционный Суд с представлениями о толковании соответствующего закона. При этом можно предусмотреть, что во время избирательных кампаний такие запросы рассматриваются в первоочередном порядке.
     Важным направлением преодоления наблюдающейся в последнее время тенденции отчуждения населения от власти является расширение форм влияния избирателей на избранных ими представителей власти. В связи с этим заслуживает поддержки идея принятия законодательных актов субъектов Российской Федерации об отзыве депутатов и иных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления. Что же касается федерального закона об отзыве депутатов Государственной Думы, то его принятию препятствует то обстоятельство, что институт отзыва депутата Государственной Думы не предусмотрен действующей Конституцией и его введение было бы ограничением конституционного статуса члена парламента.
     При введении в российскую политическую практику института отзыва депутата необходимо избежать возврата к идеологии императивного мандата, когда отзыв связывается с трактовкой статуса депутата как представителя отдельных административно-территориальных образований, который несет ответственность перед своими избирателями, обязан выполнять их наказы, отчитываться перед ними и т.д.
     В законах субъектов Федерации об отзыве депутатов, которые целесообразно принять, важно так определить процедуру назначения голосования по отзыву и порядок определения результатов голосования, чтобы не дать возможность использовать этот правовой институт в качестве средства удовлетворения частных, групповых, местнических, корпоративных интересов. Отзыв должен осуществляться исключительно по инициативе населения. Отзываемому депутату, иному выборному лицу должны быть предоставлены правовые, организационные и информационные гарантии, позволяющие отстаивать собственную позицию в связи с осуществлением отзыва. Недопустимо установление таких правил проведения отзыва, когда для отзыва депутата, иного выборного лица достаточно относительного большинства голосов от общего числа граждан, принявших участие в голосовании. Такая облегченная процедура отзыва не способствовала бы стабильности в осуществлении государственной власти и местного самоуправления [7, C. 165].
     Некоторые нерешенные проблемы сохраняются до сих пор, например, в сфере конституционных гарантий судебной защиты избирательных прав граждан. Поток подобных обращений в судебные инстанции разных уровней постоянно растет, а процедура и сроки принятия решений по ним и, главное, эффективность этих решений оставляют желать лучшего. Определенное продвижение в этом вопросе призван обеспечить инициированный членами Совета Федерации законопроект о внесении дополнений в федеральные законы об основных гарантиях и о выборах депутатов Госдумы, касающийся порядка рассмотрения поступающих в суд жалоб о нарушениях избирательных прав граждан.
Литература: 
[1] Белоновский В.Н., Гасанов К.К. Избирательное право. М.: Юнити. 2014. 
[2] Дорохов Н.И., Чихладзе Л.Т. Муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений // В сборнике: Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в странах СНГ и Европы Международная научно-практическая конференция: сборник материалов. 2013. 
[3] Ежевский Д.О. Проблемы инициирования и проведения местных референдумов в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 6. 
[4] Ежевский Д.О. Референдум в муниципальном образовании: российский и зарубежный опыт // Административное и муниципальное право. 2008. № 3. 
[5] Ежевский Д.О. Местное самоуправление в общеевропейском контексте // Политика и общество. 2006. № 5.
[6] Ежевский Д.О. Специфика формирования кадрового резерва на муниципальной службе в субъектах Российской Федерации // Проблемы и перспективы развития местного самоуправления в странах СНГ и Европы. Международная научно-практическая конференция: сборник материалов. 2013. 
[7] Ежевский Д.О. Избирательное право РФ. Курс лекций (в 2-х частях). М., 2014. 
[8] Закон г. Москвы от 6 июля 2005 г. № 38 «Избирательный кодекс города Москвы» // Тверская, 13. № 90.
[9]  Колюшин Г.И. Судебная защита избирательных прав граждан. М.: Городец-издат. 2009. 
[10] Линик Л.Н. Избирательные системы республик поволжского региона: развитие и особенности: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 2003.
[11] Правкин С.А., Дорохов Н.И., Чихладзе Л.Т. Государство, право и местное самоуправление в России: история и современность. М., 2006.
[12] Федеральный закон от 20 нюня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. 
[13] Чихладзе Л.Т., Забелина Е.П., Кучеренко П.А., Галушкин А.А. Муниципальное право России. М.: РУДН, 2015.
Заголовок En: 

Actual Problems of Electoral Laws of the Russian Federation Reforming

Аннотация En: 

Development of Russia and democracy at the present stage can't be presented without institute of elections. Elections have serious impact on all historical way of development of the state, at the same time in Russia there are many problems in the sphere of an electoral right and electoral process. In the conclusion the author notes that some unresolved problems remain still, for example, in the sphere of the constitutional guarantees of judicial protection of electoral rights of citizens.

Ключевые слова En: 

elections, electoral law, electoral process, democracy, democracy, public power, civil management.