Дискурс теоретико-методологических подходов к исследованию форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления в РФ

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат исторических наук., доцент кафедры конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина

Аннотация: 

В настоящей статье автором определяются предложения по совершенствованию теоретико-методологических и организационно-правовых подходов осуществления  муниципального управления Российской Федерации, в частности, в сфере развития институтов непосредственной муниципальной демократии. В заключение автор отмечает, что проведённый анализ содержания существующих теоретико-методологических подходов к исследованию тенденций развития непосредственной демократии, как ценностно - институциональной основы системы местного самоуправления России, показал их фрагментарность и ограниченность использования.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, местное сообщество, непосредственная демократия, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление, муниципальные выборы, реформа местного самоуправления, Россия, РФ.

статья печатается при финансовой поддержке РГНФ, название проекта  «Формы непосредственного осуществления местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань» (код РТНФ 03-420,номер проекта 15-13-62002)
 
 

     Российские авторы-эксперты в области муниципального права и управления в качестве одной из главных задач  реформы местного самоуправления определяют выявление проблем реализации форм непосредственной муниципальной демократии. В частности,  председатель палаты территориального общественного Самоуправления Всероссийского Совета местного самоуправления ВСМС  В.А. Холопов отмечает, что формирование эффективной государственной политики в области модернизации институтов непосредственной муниципальной демократии как основы системы местного самоуправления РФ является приоритетным направлением обеспечения социально-политической стабильности и безопасности РФ [11. С. 16].

     Важность развития данной сферы особо подчёркивалась в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 12 декабря 2013 г. За короткий период в РФ было предпринят целый комплекс мер организационно-правового характера по совершенствованию муниципального управления в сфере развития институтов непосредственной муниципальной демократии,  из которых можно выделить следующие:

     - формирование нового типа муниципального образования в рамках городских округов с целью оптимизации механизмов работы органов местного самоуправления на территории городских округов [9].

     - создание системы общественного контроля над деятельностью органов государственной и муниципальной властью [10].

     Вместе с тем организационно-правовое регулирование  деятельности институтов непосредственной муниципальной демократии в РФ имеет ряд проблем, требующих   научно-практического исследования:

     - определение конституционно-правового статуса «местного сообщества» и «институтов непосредственной муниципальной демократии» в  качестве правовых понятий и социально-политических явлений (в Федеральном законе N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации   отсутствуют четкие формулировки данных категорий) [12. С.33];

     - недостаточный качественный уровень взаимодействия органов государственной федеральной власти, региональной и органов местного самоуправления в целях содействия конструктивному сотрудничеству с институтами непосредственной муниципальной демократии. В  рамках компетенции РФ,  субъектов РФ и муниципальных образований РФ нет стратегических документов, направленных на модернизацию институтов участия населения на осуществление местного самоуправления;

     - существует необходимость ликвидации деструктивных объективных правовых и финансовых факторов деятельности институтов непосредственной муниципальной демократии в целях изменения социально-политических установок местного сообщества на абсентеизм и низкую легитимность участия в реализации местных интересов на территории определенного муниципального образования [12. С.33-36].

     Решение указанных проблем требует выработки оптимальных и максимально результативных механизмов их решения.   

     Системные и комплексные  исследования вопросов развития непосредственной муниципальной демократии  не имеют традиций в зарубежных и российских политических науках.  Непосредственная муниципальная демократия является объектом рассмотрения многих гуманитарных дисциплин, таких как юриспруденция, социология, социальная психология, сравнительная политология, теория политической науки и т.д. В связи с развитием научного инструментария в области определения объективных моделей политических институтов и процессов эффективность  междисциплинарных  исследований возрастает [12. С.33-36].

     В этой связи представляется важным систематизация накопленного научного опыта по изучению данного вопроса. В целях получения  конструктивных  выводов об эффективности уже существующих теоретико-методологических подходов к  исследованию тенденций развития непосредственной демократии как ценностно - институциональной основы системы местного самоуправления России следует произвести их классификацию с учётом следующих факторов:

     - определение функций и роли местного самоуправления в системе взаимодействия с гражданским обществом и государством;

     - влияние социально-политических и экономических условий на трактовку содержания понятий «местное самоуправление» и «прямая демократия»;

     - установление корреляции научно-практических подходов к восприятию  соотношения понятий «прямая демократия» и «Местное самоуправление» под воздействием глобальных трендов на понимание современного общества и модернизацию современной политической системы.

     С учётом указанных факторов можно сделать следующую классификацию теоретико-методологических подходов  к исследованию рассматриваемого вопроса:

     - патриархальный подход (общинная теория и т. д.);

     - традиционный подход (государственная теория);

     - модернистский [11.С.19].

     Исторически первым оформился патриархальный подход в рамках  теории свободной (естественной) общины (К.С. Аксаков, И.Д. Беляев и др.), признававшей наличие самостоятельной общинной (муниципальной) власти, не совпадающей с государственными институтами как по существу принимаемых на себя полномочий (вопросы местного значения), так и по статусу должностных лиц, их осуществляющих, утверждавших собственную властную природу общин, исключавшую возможность для государственного вмешательства посредством назначения местных чиновников. Отсюда и понимание местного самоуправления, сложившееся в рамках рассматриваемой концепции, как «управления собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных» [3. С.232].

     В целом же идеи теории свободной общины замыкались на сельские и небольшие городские поселения, будучи утопичными в отношении более крупных административно-территориальных образований, чье создание и организационное оформление без посредства государства изначально не представляется возможным.

     Из недр общественной школы впоследствии выделились хозяйственная, юридическая, политическая теории местного самоуправления, по-разному акцентирующие магистральную идею о самостоятельности общины.

     Хозяйственная теория (В.Н. Лешков, А.И. Васильчиков, П.А. Кропоткин, Ю.Ф. Самарин, А.С. Хомяков и др.) оценивала местное самоуправление не как властный, а как автономный управленческий институт, ориентированный на заведование хозяйственными делами на местах.

     Природу самоуправления А.И. Васильчиков усматривал в «участии народа в местном внутреннем управлении своего отечества» [2. С.91], к чему (участию) через органы местного самоуправления допускается все местное сообщество в лице своих представителей.

     В.Н. Лешков, утверждая тождество самоуправления и самостоятельности, провозглашал самостоятельность земства и, следовательно, право общины на непосредственное решение местных дел, функции же правительства и государственных должностных лиц ограничивал «надзором за тем, чтобы законы относительно земства были точно выполнены, чтобы собрания собирались, выборы были правильными, постановления формально законны, действия земства не восходили за пределы его ведомства» [5. С. 18].

     В свете юридической теории (Б.Н. Чичерин, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, И.И. Евтихиев и др.) община рассматривается как управленческая единица и самостоятельный субъект права, обладающий в этой связи определенной нормативной свободой и автономией в решении собственных вопросов, поддерживая с государством юридические связи. По отношению к самоуправляющимся сообществам государство выполняет функцию координационного центра, некой ассоциации, задающей единый вектор развития.

     Не отделяя принципы построения местных органов власти от общественной организации, Б.Н. Чичерин в рамках транслируемой теории, делал акцент на представительном характере формирования местных учреждений, отрицая механизм демократии непосредственной, поскольку «большинство народа, то есть масса... наименее способна сознавать и осуществлять государственные цели» [14], которыми, несмотря на самоуправленческую природу должны руководствоваться все без исключения общины.

     Цельность любой самоуправленческой модели в разрезе юридической теории восходит к степени свободы распоряжения мандатом на локальное правотворчество, реализуемым, как уже отмечалось, в соответствии с базовыми нормативами, исходящими от государства

     Политическая теория местного самоуправления (Б.Э. Нольде, К. Головин, Л.А. Велихов и др.) объясняет самостоятельность местной власти спецификой решения кадрового вопроса на принципах безвозмездности, дисциплинарной автономии, а следовательно, свободы волеизъявления. Самоуправление определяется через самодеятельность заинтересованных в конечном результате местных жителей, не состоящих на государственной службе и не причисляемых к бюрократическому аппарату, склонному в своей деятельности в большей степени к формализму и относящемуся к служению как источнику обретения материального благополучия. Представители данного направления отмечали, что  истинное самоуправление  немыслимо без «управления местностью через местных людей» [7.С.91], ориентирующихся и радеющих о нуждах территории проживания.

     Использование отдельных элементов непосредственной демократии [13.С.2] (собрания, сходы граждан, выборы и др.), предусмотренное идеологией анализируемой теории, несколько искажается акцентированием понимания самостоятельности самоуправления в осуществлении задач управления при умалении его политической составляющей. К примеру, Б.Э. Нольде, указывая на условный характер самостоятельности власти местного самоуправления по отношению к безусловной государственной, отмечает, что «проблема политического значения самоуправления и возможность использования его институтов в качестве альтернативы традиционному государству имеет место только в интерпретации анархистов» [8.С.94]. Однако с учетом того, что прямая демократия есть, прежде всего, форма и суть политической организации общественного устройства, а политический функционал самоуправления в современном обществе трудно переоценить, отрицание его властного аспекта выглядит некорректно.

     Принципиально иной взгляд на существо отношений в рамках дихотомии «государство — община» предлагает государствоведческая школа  местного самоуправления - традиционный подход (А.А. Головачев, В.П. Безобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский и др.). Данная концепция исходит из понимания самоуправления через призму удобной организационной площадки решения задач государственного управления, выдержанной в единой логике государственного механизма в качестве неотъемлемого звена публично-властной вертикали. Субъектный охват  вовлеченности в самоуправленческую деятельность при этом сужается с масштабов всего местного сообщества до органов местного самоуправления, формируемых выборным путем. Допуская возникновение самоуправления «на общественной почве под влиянием общественных интересов» [1.С.30], осуществляющие его органы, по мысли рассматриваемой теории, не утрачивают своего государственного назначения. Отсюда отрицание и существования вопросов местного значения как особой категории местных дел, не совпадающей с государственными задачами, и автономии органов местного самоуправления. Первые – есть суть компетенции, вторые – одна из возможных форм выражения государственной власти.

     В.А. Холопов определяет, что параллельно со становлением названных выше теоретико-методологических подходов к пониманию сущности и роли местного самоуправления в структуре общественно-властных отношений   развивался модернистский подход [11. С. 21].

     Модернистский подход прежде всего исходит из требований современного общества, а именно совершенствования качества институтов реализации интересов широкого круга социальных групп. В  данном контексте аргументируется необходимость восприятия прямой демократии как ценностно - институциональной основы системы местного самоуправления.

     Сам термин «модернизация» был введён в научный оборот в середине ХХ в. западными учёными (Р.Даль, Г.Алмонд, Л.Пай).

     В России концепция модернизации, как в теории, так и на практике, стала применяться только в начале XXI в., но истоки её формирования можно найти и в российской либеральной мысли   второй половины XIX — начала XX века в лице В.М. Гессена, М.М. Ковалевского, С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева, В.И. Сергеевича [4. С. 67,80-85]. Институты непосредственной демократии оценивались ими в органичной связке с формами народного представительства в качестве естественно необходимой площадки политического воспитания народа, средства его гражданского и общекультурного развития, гаранта провозглашаемых прав и свобод, а, значит, и стабильности государственного устройства [11. С. 20].

     От поисков оптимального общественного устройства не осталась в стороне и отечественная консервативная мысль этого периода. В частности, в предложенной И.Л. Солоневичем [6. С. 19-22]  модели единения власти и народа народному самоуправлению отводилась роль своеобразного инструмента контроля за деятельностью государственного аппарата, не позволяющего последнему со временем трансформироваться в бюрократию.

     Проведённый анализ содержания существующих теоретико-методологических подходов к исследованию тенденций развития непосредственной демократии, как ценностно - институциональной основы системы местного самоуправления России, показал их фрагментарность и ограниченность использования в качестве научно-практического инструментария для определения конкретных механизмов повышения эффективности институтов прямой демократии в системе местного самоуправления. В целях решения данной научно-практической задачи для политологического исследования требуется использование междисциплинарного подхода  с участием широкого спектра концептуальных подходов    гуманитарных научных дисциплин.

Литература: 
[1] Безобразов В.П. Государство и общество. Статьи. Спб., 1882. 
[2] Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: в 3 томах. Спб., 1869-1871. 
[3] Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. 
[4] Гессен В.М. Теория конституционного государства. Спб., 1914. С. 67, 80-85; Ковалевский М.М. Кризис в западных конституциях // Вестник Европы. 1886. № 5.
[5] Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1872. 
[6] Лукьянчикова Л.В. И.Л. Солоневич о народовластии и принципах идеального общественного устройства // История государства и права. 2011. № 23
[7] Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. Спб., 1911. С. 272 (267?); об этом см. также: Головин К. Наше местное управление и местное представительство. Спб., 1884
[8] Салов О.А. Местное самоуправление в истории общественно-политической мысли // Власть. 2007. № 12
[9] Федеральный закон Российской Федерации от 7 мая 2014 г. N 136-ФЗ"О внесении изменений в статью 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СПС « Консультант-Плюс»
[10] Федеральный закон от 21 июля 2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СПС « Консультант-Плюс»
[11] Холопов В.А. Развитие модернистского подхода к исследованию непосредственной демократии как ценностно-институциональной основы системы местного самоуправления России // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. №11
[12] Холопов В.А. Реформа местного самоуправления РФ и развитие институтов непосредственной муниципальной демократии: актуальные организационно-правовые ресурсы // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 6.
[13] Чихладзе Л.Т. К вопросу об осуществлении местного самоуправления в административно-территориальных единицах государств-участников СНГ // Правовая инициатива. 2012. № 6.
[14] Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Тома I-III. М., 1894 // URL: http://base.garant.ru/3948892/16/ 
Заголовок En: 

The Discourse About Theoretical and Methodological Approaches to the Study of the Forms of Direct Population of Local Government and Citizen Participation in Local Government in Russia

Аннотация En: 

In the present article suggestions for improvement of teoretiko-methodological and organizational and legal approaches of implementation of municipal management of the Russian Federation, in particular, in the sphere of development of institutes of direct municipal democracy are defined by the author. In summary the author notes that the carried-out analysis of the content of the existing teoretiko-methodological approaches to research of tendencies of development of direct democracy as tsennostno - an institutional basis of system of local government of Russia, I showed their fragmentariness and limitation of use.

Ключевые слова En: 

local government, local community, direct democracy, municipal service, territorial public self-government, municipal elections, reform of local government, Russia, Russian Federation.