Публичные слушания как политико-правовой инструмент прямой непосредственной демократии и социальный ресурс легитимности деятельности местной власти

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 

кандидат юридических наук, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина

Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматриваются теоретико-правовые  вопросы проведения публичных слушаний в муниципальных образованиях, анализируются муниципальные акты и практика проведения публичных слушаний, выявлены проблемы правового регулирования публичных слушаний в муниципальных образованиях. Автор отмечает, что современным критерием качества деятельности органов власти различного уровня является легитимность принимаемых ими решений. В заключение автор отмечает, что предстоит большая работа по совершенствованию правового регулирования публичных слушаний как эффективного средства взаимодействия с местным сообществом.

Ключевые слова: 

публичные слушания, местное самоуправление, практика, Рязанская область, совершенствование, проведение, Россия, РФ.

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ и Правительства Рязанской области в рамках научного проекта № 15-13-62002 «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления в муниципальном образовании городской округ г. Рязань»

     Современным критерием качества деятельности органов власти различного уровня является легитимность принимаемых ими решений. Муниципальная власть, как территориально, так и исходя потребностей населения местного сообщества, приближена  к интересам гражданам, проживающим  в пределах    муниципального образования.

     Исходя из интересов местного самоуправления [4.С.2], функциональная нагрузка возлагается на институты участия населения в управлении муниципальным образованием.

Важным инструментом, легитимизации  решения местной власти являются публичные слушания. Правовую основу данного института безусловно составляет федеральное законодательство через прямое применение норм Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г.) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" , а также соблюдение норм Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" . Указанные акты трактуют публичных слушаний с разных позиций. Первоочередное  определение публичных слушаний как формы участия населения в местном самоуправлении принадлежит ст. 28  главы 5ФЗ-131, применение теоретико-методологического подхода в исследовании устанавливает общие цели, задачи и функции публичных слушаний организуемых и проводимых местной властью. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ в соответствии со ст. 25 публичные слушания приравнивает к формам общественного контроля при этом называет их «общественными (публичными) слушаниями», эта тема уже была предметом изучения . Подобное толкование значительно расширяет их функциональное назначение и гарантирует использование публичных слушаний в различных правовых механизмах, связанных с легализацией принятых решений муниципальной властью.

     Публичные слушания - это сравнительно новая форма участия населения в местном самоуправлении. В соответствии  с законом используется главой муниципального образования, представительным органом муниципального образования для обсуждения проектов наиболее важных муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования.  Институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"  в качестве одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Цель публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Содержание цели неоспоримо, а вот над приоритетностью задач, которые ведут к достижению цели можно размышлять. Статья 5 Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ признает задачами общественного контроля: формирование и развитие гражданского правосознания; обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций,  формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления. Безусловно, все указанные формы общественного контроля направлены на развитие гражданского общества и демократии, общественные (публичные) слушанья имеют большую правовую нагрузку в соответствии с  Федеральным законом от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ, по сравнению с указанной целью в Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Исходя из теоретического содержания [1.С.6] цели публичные слушания для органов местного самоуправления являются исключительным способом легализации принятых решений.

     В силу того что Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений. Поэтому нельзя однозначно воспринимать публичные слушания как форма общественного контроля и форма осуществления населением непосредственно местного самоуправления. Еще большую неопределенность в понимание института публичных слушаний  вносит узкая специализация вопросов, по которым они могут проводиться.

     В соответствии с законом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты актов: устав муниципального образования, планы и программы его развития, местный бюджет, правила землепользования и застройки, планировка территорий, а также ряд других важнейших вопросов, касающихся жизни муниципального образования.

Следует отметить, что публичные слушания относятся к формам делиберативной демократии на муниципальном уровне, разумно включающие элементы "демократии обсуждения" или "консультативной демократии". Концепция делиберативной демократии разрабатывалась преимущественно в зарубежной науке. Культура обсуждения общественно значимых решений в Российской Федерации находится в самом начале формирования [2.С.5] [3.С.7], не смотря на ежегодно растущее число организованных публичных слушаний.

     Использования процедур делиберативной демократии на федеральном уровне давно уже апробированы: законопроекты о полиции, об образовании прошли успешно публичное обсуждение. Ярким примером усиления влияния делиберативной демократии является издание Указа Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" .

Безусловно, что применение различных процедур обсуждения проектов общественно значимых решений особенно важно именно на муниципальном уровне, как наиболее приближенном к населению уровне публичной власти. Однако на практике нередко встречается формальное отношение к публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления.

     К сожалению, механизм и порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется в ст. 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" лишь в схематично, огромную роль в правовом регулировании этого вопроса играют муниципальные правовые акты и соответственно перспективно разработанные решения.

     Активность проведения публичных слушаний велика в 2014 г. на муниципальном уровне было проведено 49 985 публичных слушаний, на которые было вынесено около 60 тыс. вопросов.  При этом Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию отметил, что практику проведения общественных слушаний нужно расширять, их организация должна иметь соответствующую процедуру.

     Анализирую практику проведения публичных слушаний на территории муниципального образования городской округ город Рязань, можно констатировать, что число сохраняется тенденция по увеличению числа принятых решений по средством проведения публичных слушаний. Согласно данным представленным Рязанской городской Думой  число публичных слушаний с 2010 года увеличилось в 25 раз. Общее количество решений, связанных с проведением публичных слушаний составляет 274 акта, из них 80% вопросов публичных слушаний  связаны градостроительной деятельностью, 12% с уточнением и изменением границ муниципальных образований, 8% иные вопросы. В связи с объективно меняющимся законодательством публичные слушания по вопросам внесения изменений в Устав муниципального образования городской округ город Рязань за последние 5 лет проводились 4 раза, последние в январе-феврале 2015 года, изменения в Уставе города направлены на уточнение наименований органов местного самоуправления Г. Рязани, на уточнение полномочий Главы города Рязани (Заключение о результатах публичных слушаний №4 от 18.02.2015 ) .

     Указанные цифры свидетельствуют о значительном росте числа проведения публичных слушаний и активности применения их в принятии решений органами местного самоуправления города.

 

Нами был проведен сравнительный анализ практики проведения публичных слушаний и правовых актов (положений) о порядке организации и проведения публичных слушаний муниципальными образованиями Рязанской области (Положение о публичных слушаниях в г. Рязани № 48 – I от 20.04.2010, Положение о проведении публичных слушаний в муниципальном образовании город Скопин )  с целью выявления типичных проблем правового регулирования и поиска путей его совершенствования.

Поскольку главной целью публичных слушаний являются выявление и учет мнений жителей муниципального образования, в качестве критерия оценки муниципальных правовых актов о публичных слушаниях рассматривалась возможность проведения действительно объективного обсуждения проектов. В ходе исследования был выявлено несколько недостатков и проблем.

     Первая проблема касается общей процедуры проведения мероприятия: в большинстве муниципальных образований публичные слушания организуются в форме собраний, на которые приглашаются эксперты, представители общественности, депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, представители средств массовой информации и заинтересованные граждане. Замена одной формы участия населения в самоуправлении допустимо, но имеет следующий недостаток. Содержание вопроса определяет уровень общественного интереса. Как правило, к публичным слушаниям по проекту планировки территории вызывают у граждан муниципального образования больший общественный интерес, чем, например, проект отчета об исполнении муниципального бюджета. К сожалению закон не допускает вариаций механизма проведения публичных слушаний в зависимости от рассматриваемого вопроса. Таким образом, публичные слушания являются формальными и не доказывают степень участия населения в местном самоуправлении.

     Кроме этого, процедура назначения публичных слушаний имеет разные форматы в зависимости от субъекта инициативы ее проведения. Если инициатором выступают граждане, то реализация их права на проведение слушаний должна иметь определенные гарантии. В большинстве рассмотренных нами положений использованы формулировки, не позволяющие уяснить: назначение публичных слушаний по инициативе населения. Положение о публичных слушании в МО Скопин предполагает в п. 2.4, что инициатива граждан должна быть одобрена посредством сбора подписей под ходатайством о назначении публичных слушаний, направляемых в Скопинский городской Совет депутатов .  Возникает вопрос, об основаниях для отказа муниципальными органами в проведении таковых. Условно отказ может быть осуществлен на общих основаниях, если проект правового акта, выносимый на публичные слушания, регулирует общественные отношения, не относящиеся к вопросам местного значения; или не соответствует Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам. Положение должно содержать условия по соблюдению порядка выдвижения инициативы, например, количество поддержавших инициативу, повторное вынесение вопроса на обсуждение. К сожалению, ни одно из указанных положений эти детали не раскрывает.

     Следующая  проблема связана с формированием и составом инициативной группы, оргкомитета по проведению публичных слушаний. Конкурирование по выдвижению инициативы между население и представительным органом не может, так как согласно положению г. Рязани решение по инициативе принимает Рязанская городская Дума  . На наш взгляд, заседание должно проводиться с привлечением общественных советов, членов инициативной группы с целью объективности принятия решения. Состав инициативной группы и оргкомитетов также должен включать представителей общественности.

     Третья проблема касается определения круга лиц, участвующих в организации и непосредственно публичных слушаниях. Поэтому в положениях о публичных слушаниях целесообразно закрепить демократические принципы, как определяющие для оргкомитета в решении обсуждаемого вопроса

     Четвертая проблема связана с непосредственным  проведением публичных слушаний: время и форма проведения. Как правило, это рабочий, а не выходной день. Современная техника позволяет использовать веб-камеры  и иные виртуальные способы участия в публичных слушаниях, однако их использование ни каким образом не зафиксировано в указанных Положениях.

     К сожалению, население также не активно участвует в публичных слушаниях. В трудах С.С. Зенина содержится  анализ  информационных материалов о проведении публичных слушаний на территории Рязанской области. Данный анализ показал незначительное количество участвующих жителей муниципальных образований в публичных слушаниях (от 10 до 79 человек).

     Согласно выводам автора, в г. Рязани информирование о проведении публичных слушаний идет в печати, а проведенный С.С. Зениным опрос говорит о том, что 60% (2006 г.) — 48% (2007 г.) жителей Рязани отдают предпочтение телевидению и 20% (2006 г.) — 34% (2007 г.) — Интернету.

Следовательно, информирование через прессу не может привлечь жителей для участия в публичных слушаниях. Таким образом, более одной трети респондентов пользуются информацией из Интернета.

     Таким образом, проведенный сравнительно-правовой анализ положений о публичных слушаниях позволяет сделать вывод о достаточно низком качестве правового регулирования этого института на муниципальном уровне. Принципиально важные вопросы, направленные на эффективность публичных слушаний, требуют безотлагательного решения. Органам местного самоуправления Рязанской области предстоит большая работа по совершенствованию правового регулирования публичных слушаний как эффективному средству взаимодействия с местным сообществом.

Литература: 
[1] Каллагов Т.Э.  Задачи и функции муниципальной службы в Российской Федерации // Правозащитник. 2013. № 2 
[2] Линейцева К.С. Формирования институтов гражданского общества и правовая культура в Российской Федерации // Правовая инициатива. 2013. № 6 
[3] Тарасов Д.А. О правовой культуре в России  // Юстиция. 2012. № 1 
[4] Чихладзе Л.Т.  К вопросу об осуществлении местного самоуправления в административно-территориальных единицах государств-участников СНГ // Правовая инициатива. 2012. № 6 
Заголовок En: 

Public Hearings as a Political and Legal Instrument of the Direct Democracy and Social Resource of the Local Government Activity Legitimacy

Аннотация En: 

In the present article author considers theoretical legal questions of carrying out public hearings in municipalities, municipal acts and practice of carrying out public hearings are analyzed, problems of legal regulation of public hearings in municipalities are revealed. Author notes that modern criterion of quality of activity of authorities of various level is legitimacy of the decisions made by them. In summary the author notes that a lot of work on improvement of legal regulation of public hearings as effective remedy of interaction with local community is necessary.

Ключевые слова En: 

public hearings, local government, practice, Ryazan region, improvement, carrying out, Russia, Russian Federation.