Правовые основы организации топической власти в Российской Федерации

Номер журнала:

Краткая информация об авторах: 
депутат Совета депутатов муниципального округа Тверской города Москвы
Аннотация: 

В настоящей статье автором рассматривается правовой статус территорий местного самоуправления в Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Автором отмечаются особенности территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации. В заключении автор дает собственные предложения о совершенствовании действующего законодательства в Российской Федерации.

Ключевые слова: 

местное самоуправление, территориальные образования, городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения, арктическая зона РФ, закрытые административные-территориальные образования, наукограды, приграничные территории, территории опережающего социально-экономического развития.

     В Российской Федерации местное самоуправление организуется на территориях субъектов Российской Федерации, по сути, является одной из форм публичной власти организуемой как особая система управления с учетом территориальных особенностей образований, на которых организуется местная система отношений самоорганизации общества. Порядок организации, принципы, формы особенности местного самоуправления установлены Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанный закон, согласно с Конституцией РФ устанавливает  правовые, территориальные, организационные, экономические основы организации местного самоуправления, государственные гарантии осуществления местного самоуправления в РФ. 
     Местное самоуправление, составляя одну из основ конституционного строя РФ, осуществляется на всей территории государства. Местное самоуправление, согласно п. 2 ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. 
     Территории, на которых осуществляется местное самоуправление, установлены настоящим законом, это городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения, а также в городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться на территориях внутригородских районов (ст.10 ФЗ-131).
     Следует заметить, что в вопросе организации местного самоуправления не маловажное место занимает топическая основа, т.е. применение моделей территориально коллективных образований основой которых в Российской Федерации составляют территориальная форма проживания населения в тех или иных формах: сельские, городские поселения и иные муниципальные образования – единицы.
     Таким образом, правовые нормы регулирующие отношения в сфере организации местной территориальной публичной власти (местного самоуправления) носят территориально юрисдикционый характер.
     Современные проблемы территориальной юрисдикции, в рамках национального публичного права определяются, прежде всего, развитием общества, в сферах не связанных с правом, но оказывающих определенное  влияние на правовую систему и организацию общества, это экономика, социальная сфера, политика, которые, в свою очередь, являются  базовыми и определяющими элементами успеха их развития государства, общества и статуса личности в государстве.
     В современном понимании, под юрисдикцией понимается круг полномочий, власть, право решать, те или иные вопросы, иначе говоря, возможно правовых предписаний и запретов, обеспечивающих осуществление государством требования закона на своей территории. В связи с этим в правовой теоретической науке выделяют такое понятия, как территориальная юрисдикция, это в свою очередь, элемент территориального верховенства национальной юрисдикции в пределах собственной территории.  Данное положение следует отличать от личной юрисдикции, которая, распространяется на субъекты внутригосударственного права, независимо от их местонахождения. [4. С. 467]
     Согласно, Конституции РФ, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию российского государства, кроме того Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своего государства самостоятельно. Согласно, ст. 5 Конституции РФ, Российская Федерация, состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Статьей 56 определяется субъектный состав нашего государства, так с учетом последних изменений, в составе России находится 85 субъектов. Статья 66, указывает, что статус субъектов определяется, прежде всего, конституциями республик, для республик входящих в состав РФ, а для остальных субъектов РФ, устанавливается уставами соответствующих субъектов. Напомним, в состав Российской Федерации входят: две республики, девять краев, сорок шесть областей, три города федерального значения, одна автономная область, четыре автономных округа. 
     Вся территория РФ, включает в себя территории субъектов, внутренние воды и территориальное море, а также воздушное пространство над ними, данное правило определяется статьей 67 Конституции РФ,  кроме того пунктом 2, указанной статьи, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне российской федерации, в порядке и в соответствии с федеральным законодательством и нормами международного права [5]. 
     Перечисленные положения Конституции РФ, является незыблемым и определяющими статус территорий нашего суверенного отечества. 
     В этой связи стоит, сказать о территориях особого статуса которые закрепили свой статус в текущем законодательстве России.
     Прежде всего, это территории с особенностями организации местного самоуправления, о которых говориться в главе 11 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9]: территории городов федерального значения  закрытые административные-территориальные образования, наукограды, приграничные территории, территория инновационного центра «Сколково», территории Крайнего Севера, территории опережающего социально-экономического развития.
     Рассмотрим некоторые особенности организации на указанных территориях местного самоуправления.
     В соответствии со ст. 79 указанного закона местное самоуправление организуется на внутригородских территориях органами местного самоуправления в соответствии с уставами городов федерального значения. Согласно Конституции такими субъектами являются города: Москва, Санкт – Петербург, Севастополь. Положения рассматриваемой статьи содержат бланкетные нормы, которые отсылают к уставам этих городов и законам этих субъектов, в которых должны содержаться перечень вопросов местного значения и источники доходов местных бюджетов. Такой порядок законодатель определил в связи со значением сохранения единства городского хозяйства. Кроме того, законодатель установил порядок передачи полномочий субъекта федерации,  отдельных государственных полномочий, внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения. Важно заметить, что одной из основ местного самоуправления является наличие недвижимого имущества и полная свобода распоряжения таким имуществом органами местного самоуправления. Для внутригородских муниципальных образований  городов федерального значения состав имущества определяется законами этих субъектов. Так, например в городе Москве у органов местного самоуправления нет в собственности недвижимого имущества, а лишь находится в оперативном управлении собственником которого является город.
     В рамках определения  организации  особенностей закрытого административно-территориальные образования Федеральный закон №131-Ф отсылает к специальному закону  РФ от 14.07.1992 N 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Так, в соответствии с п. 2 ст. 1 указанного закона вся территория закрытого административно-территориального образования является территорией муниципального образования со статусом городского округа.  В соответствии с указанной  нормой закона, территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования предприятий  объектов расположенных на таких территориях, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов. В связи с этим закон указывает, что населенные пункты, расположенные в закрытом административно-территориальном образовании, входят в состав городского округа. Таким образом закрытость и особенность организации самоуправления определяется из особого режима предприятий такого территориального образования. Так, если в случае установления вредного воздействия предприятий, расположенных в закрытом административно-территориальном образовании, на территории, прилегающие к границам закрытого административно-территориального образования, этим территориям в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ, присваивается статус зоны воздействия, сам перечень зон воздействия, их границы, режим землепользования, экологические мероприятия определяются в соответствии с положением, утверждаемым Правительством РФ.
     Особенности организации местного самоуправления в наукоградах определяются также в соответствии с бланкетной нормой ст. 81 рассматриваемого закона которая отсылает к Федеральному закону от 07.04.1999 N 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации», согласно которому,  наукоград Российской Федерации - это муниципальное образование со статусом городского округа, имеющее высокий научно-технический потенциал, с градообразующим научно-производственным комплексом. Закон содержит  норму, согласно которой предусмотрено, что основаниями досрочного прекращения статуса наукограда являются несоответствие результатов деятельности научно-производственного комплекса наукограда задачам, определенным Правительством РФ при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, а также мотивированное ходатайство представительного органа местного самоуправления муниципального образования о досрочном прекращении такого статуса. Таким образом, статус указанного округа может меняться в зависимости от задачи вытекающей из деятельности научно-производственного комплекса. 
     Особенности организации местного самоуправления на приграничных территориях также устанавливается как и в рассмотренных выше примерах специальным федеральным законом, определяющим режим приграничной территории. Таким нормативным актом является Закон РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации», которым предусмотрено, что органы местного самоуправления в соответствии с полномочиями, устанавливаемыми законодательством РФ, организации (независимо от форм собственности) и их объединения, общественные объединения и их должностные лица предоставляют в соответствии с законодательством РФ земельные участки для нужд защиты Государственной границы, осуществляют контроль за использованием земли и соблюдением на этих участках законодательства РФ об охране окружающей среды. Кроме того, оказывают помощь пограничным органам, Войскам противовоздушной обороны, Военно-Морскому Флоту, государственным органам, осуществляющим различные виды контроля на Государственной границе, исполняют их законные предписания, предоставляют необходимую для их деятельности информацию, а также создают условия для участия граждан на добровольных началах в защите Государственной границы в пределах приграничной территории.
     Закон определяет, что уставами муниципальных образований, расположенных полностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены должностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам.
     Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) установлена специальным законом который определяет возможность осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ полномочий по размещению и исполнению заказа на поставки товаров, а также на оказание связанных с такими поставками услуг, включенных в перечень товаров и услуг, централизованные поставки и оказание которых необходимы для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции). Такой порядок реализуется в случае утверждения соответствующего перечня законом субъекта РФ. Субъекту РФ предоставлено право централизовать завоз товаров в районы Крайнего Севера при условии принятия им закона, определяющего перечень товаров и услуг, необходимых для осуществления централизованной поставки товаров. Полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки иных товаров и оказание иных услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований, расположенных в районах Крайнего Севера не включенных в перечень, осуществляются органами местного самоуправления указанных муниципальных образований.  При отсутствии такого перечня, утвержденного законом субъекта РФ, органами местного самоуправления соответствующих муниципальных образований осуществляются полномочия по размещению и исполнению заказа на поставки всех товаров и оказание всех услуг, необходимых для обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований. Следует отметить, что перечня районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) устанавливается постановление Правительства РФ.
     Говоря об особенностях организации местного самоуправления на территориях Крайнего Севера, следует уделить особое место территориям 
особого статуса, которые отнесены к арктической зоне Российской Федерации. Правовой статус арктической зоны РФ и Крайнего севера определяется рядом нормативных документов принятых в последние годы. Документом очерчивающим такие территории является Указ Президента РФ от 02.05.2014 N 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» [8].
     Согласно Указу, территориями арктической зоны РФ, признаются, Мурманская область, Ненецкий, Чукотский и Ямало-Ненецкий автономные округа, а также муниципальное образование городского округа «Воркута», расположенный в Республика Коми. Кроме того, в Арктическую зону вошли: городской округ Норильска, ряд территорий Архангельской области, включая муниципальное образование город Архангельск, земли и острова, расположенные в Северном Ледовитом океане, некоторые улусы Якутии. 
     Как видно, в состав территорий вошли сложно составные субъекты, это те области, в которые входят автономные округа. [3. С. 143-149]. Кроме того,  ряд территорий являются частью субъектов которые сами частично не входят в арктическую зону, а которые вошли, это территориальные муниципальные образования.
     Статус муниципальных территорий определён Федеральным закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9]. Сама история формирования местного самоуправления в РФ была связана с поиском павовых институтов, направленных на обеспечение эффективного функционирования местного самоуправления [1. С. 263]. 
     Однако, в указанном законе, статьей 82.1. «Особенности организации местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях с ограниченными сроками завоза грузов (продукции)», в веденая Федеральным законом от 18.10.2007 N 230-ФЗ, определяется особенность ресурсообеспечения таких территории, с учетом особенностей организации местного самоуправления, территориальной организации по общим положениям закона.
     На наш взгляд, как в прочем уже не раз отмечалось в других исследования по обозначенному вопросу 131 – ФЗ, стоит дополнить положениями определяющими дополнительные возможности развития местного самоуправления в арктической зоне, кроме того и сам закон соответствующей терминологией. Прежде всего, это должны быть принципы организации публично-властных отношений и интересов государства на территориях, где осуществляется местное самоуправление, или ведение специального закона, которым органы местного самоуправления будут наделены, как федеральными полномочиями, так и полномочиями субъекта федерации по решению вопросов крайнего севера и арктической зоны. Такая практика делегирования полномочий наблюдается в городах федерального значения, где субъект федерации передает отдельные государственные полномочия органам местного самоуправления субъекта.
     Автор считает, что в данной работе новыми являются следующие положения и результаты, связанные с предложениями по совершенствованию текущего законодательства в сфере организации местного самоуправления, прежде всего необходимость внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральным закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», дополнив главу 11 указанного закона статьей, определяющей возможность передачи отдельным территориям не только отдельные государственные полномочия, но и полномочия субъектов федерации расположенных в частности в арктическо зоне, а также создание территорий ускоренного развития не только на дальнем востоке, но и в европейской части страны с учетом внесенных изменений в Федеральный закон №131-ФЗ. Кроме того, следует заметить, что рассматриваемые вопросы в настоящей работе требуют более детального рассмотрения, т.к. формат настоящей публикации не позволяет провести комплексное исследование обозначенного вопроса, однако сама постановка вопроса говорит о неоднозначности системы организационных форм территориального местного самоуправления.
Литература: 
[1] Бабичев И.В., Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: Монография. М.: Норма, 2014.
[2] Валентей С.Д. Российский федерализм. Экономико-правовые проблемы. СПб.: Алетейя, 2008.
[3] Гоголев П.В. Север России и коренные малочисленные народы как объекты государственного интереса: правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 8. 
[4] Егоров С.А., Черниченко С.В., Вылегжанин А.Н. , Тузмухамедов Б.Р. Словарь международного права. 3-е изд., перераб. и доп., учеб. М.: Статут, 2014.
[5] Конституция Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[6] Лукин Ю.Ф. Еремин А.Э. //  САФУ имени М.В. Ломоносова, URL: http://narfu.ru/arctic/news/?ELEMENT_ID=42700
[7] Нарутто С.В., Шугрина Е.С., Исаев И.А., Алебастрова И.А.  Территория в публичном праве. Монография // Московский государственный юридический университет им. О.Е . Кутафина (МГЮА). М.: Норма: Инфра-М, 2013.
[8] Указ Президента РФ от 02 мая 2014 № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
[9] Федеральный закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс», 2014.
Заголовок En: 

Legal Bases of the Municipal Government Organization in the Russian Federation

Аннотация En: 

In the present article legal status territories of local government in the Russian Federation, according to the Federal Law of October 06, 2003 No. 131-FZ "About the general principles of the organization of local government in the Russian Federation" is considered by the author. Author notes features of the territorial organization of local government in the Russian Federation. In the conclusion author gives own offers on the improvement of current legislation in the Russian Federation.

Ключевые слова En: 

local government, territorial districts, city and rural settlements, municipal areas, city districts, intercity territories of the federal level cities, Arctic zone of the Russian Federation, closed administrative-territorial educations, science cities, border territories, territories of the advancing social and economic development.